“以人民为中心”引领基层治理

翟校义

【关键词】人民性 基层治理共同体 治理共识 治理规约 党建引领

基层作为一个系统的基底，在不同系统中有不同所指。在政府系统中，基层指的是区县、街乡镇政府;在社会系统中，基层则指的是街乡镇政府之下、家庭之上，政府公权与公民私权系统的夹层，是“公”与“私”的接合部;在国家治理体系中，基层既包括基层政府也包括基层社会系统，其治理既包括国家的法治、社会的德治、基层群众自治，也包括民间的情理之治，是民众切身感受治理行动与治理效果的场域。在巨大复杂的国家系统内部，基层治理的地方性、局域性、多样性，需要整体的、广域的、一致的价值来统领整个系统。

党的十九届四中全会提出国家治理需要“坚持以人民为中心”，党的十九届五中全会将“坚持以人民为中心”作为“十四五”时期必须遵循的原则，体现人民主体性成为中国国家治理和基层治理的基本要求。“以人民为中心”通过“人民”的政治性集体人格，将基层治理共同体及其共识、治理动力以及激励系统统领起来，将政治与法治融合在基层多样化治理活动中，对基層治理形成引领与规约。本文从基层治理共同体、治理共识、治理规约三个角度，分析“以人民为中心”统领基层治理的意义所在，指出政策落实的关键在于把“以人民为中心”的理念通过基层精英贯彻到具体的治理行动中。

基层治理共同体需要高阶价值统领

基层治理共同体作为小规模公共性共同体，其内部组成对共同体行动影响大，外部环境对其影响更大。想要实现善治，需要内部行动骨干投入时间和情感协调内外关系，控制内部活动的负外部性。

基层治理共同体因规模小而更具多样性。基层治理与国家治理、地方治理一样，围绕高度稳定、容易识别、便于区分的物理空间展开，无论是作为国家治理接点的区县[1]、街道乡镇，还是基层群众自治的社区（村），甚至是居民小区、楼宇单元，本质上都是物理空间。基于物理空间的基层治理要求对属地空间内的人群和组织进行全面覆盖、普遍服务，基层党组织、基层政府、自治组织（村民委员会、居民委员会、业主委员会等）、社会力量（属地企业、物业服务企业、社会组织等），以及公民个人及家庭，都是基层治理的主要行动者;这些行动者在本地力量和资源的支持和规约下形成自成一体的、微型的公共治理共同体。基层治理共同体作为国家治理、地方治理的子系统，国家治理、地方治理各种行动者的影响都会投射到基层治理内部。来自国家治理自上而下的政策指引，一些有普遍适用性的基层治理经验被政府作为示范向基层推广，如“党建引领”“四议两公开”“三社联动”等，使基层在治理结构和治理模式上出现一定程度的趋同性。尽管如此，在相对狭小物理空间形成的基层治理共同体，仍然呈现出空间差异大、组成差异大，行动者差异大的特征，导致基层治理在一定程度上表现出明显的差异。

基层治理共同体的内在差异带来治理差异。基层治理共同体的物理空间属性以及资源禀赋存在明显差异。例如，城市商业中心的楼宇、城市建成区的居民小区、农业区的村庄、牧区的居民点等，彼此差异十分明显，即使是同类型物理空间，由于用途和使用者的差异，亦有可能产生明显差异。

作为小规模公共系统的基层治理共同体，各类行动者的差异会更多地影响基层治理共同体行动。包括基层党组织、基层政府、自治组织、物业服务企业、社会组织、公民个人及家庭，各自的特点以及各自领导者处理相互间关系的差异都会影响基层治理共同体。基层治理共同体内部各类行动者本身规模较小，行动者内部的差异受个体尤其是受领导者的影响较大，也是基层治理共同体带有领导者个人色彩的主要原因。

不同基层治理共同体的成员资格边界控制机制存在明显差异。对于具体的基层治理单元而言，“谁拥有参与资格”尽管有法律进行规范，但基层治理共同体实际上有自己的边界控制机制，且该机制存在非常大的差异。处在两端的分别是以土地集体所有的村庄与以房屋所有权商品化的城市商品房居住小区。在土地集体所有的村庄，个人和家庭能否参与基层治理、能否获得集体土地收益，取决于个人和家庭是否在村里拥有承包地或户口。村庄较为强调封闭性，往往倾向于缩小共享范围，甚至会排斥“出嫁女”[2]。房屋所有权商品化的城市商业房居住小区则取决于个人与房屋的物权关系，即个人是否房屋的产权人或家庭成员、租客等。

不同基层治理共同体的治理内容，多围绕着自身资源展开，城乡基层治理存在显著区别。基层治理的关键在于优化自身，各个基层治理共同体主要是针对自身短板进行优化完善。比如，除了常见的改善人居环境之外，乡村普遍把经济发展放在重要位置;而城市建成区的社区则根本没有经济发展的职能和需要，往往把社区矛盾化解放在首位。

基层治理共同体有鲜明的领导者个人色彩。小规模组织中领导者的作用更为明显，基层治理共同体的各类参与者都存在类似的小规模组织现象，使得基层治理看似有许多共性，政策措施也相近，但实际治理效果却明显不同，其主要原因实际上在于基层治理的领导者不同。在基层常见的现象是，一个优秀的基层领导可以带领和推动社区（村）治理的好转;反之，则会使其停滞不前。基层治理共同体的“领头雁”、基层治理组织机构参与者的领导[3]，是基层治理中的关键因素。

基层在外部环境与自主治理探索中寻求发展。基层治理共同体作为制度性共同体，其治理活动必须在法治制度框架下展开。基层治理共同体处在国家治理、地方治理的末端，制度环境中自上而下的各种因素，尤其是关于基层的治理取向、制度安排、治理情境、要素结构、工作机制、行动指引等，对基层治理行动都会产生显著影响。

基层治理的内容集中在具体事务的操作上，除了人居环境、生产生活活动外，邻里关系、家族关系、家庭关系等琐碎事务，只要对治理效果形成较大影响就可能成为基层治理内容。国家治理、地方治理系统对基层治理的影响集中于主导价值取向、整体性制度安排、宏观设定治理情境、调节构成要素等领域，而无法对纷繁复杂的基层事务，尤其是群众性事务、具体事务面面俱到地指导、参与。同时，基层治理也不可能依赖上级帮自己解决所有问题，必须走“自己的问题自己解决”的自主治理之路。

社区（村）基层治理共同体本身的自治属性以及自主治理特点，决定了其治理活动的核心是内部治理，通过内部的具体行动在细节上丰富完善工作机制、调整要素结构、重塑治理情境，构造自主治理小环境。形成自主治理小环境的过程需要相当长时间的政策持续，一些成功的基层治理经验在更大范围起到示范作用后，甚至有可能反过来重塑相关制度安排与制度取向。浙江省安吉县自2003年起响应省委“千村示范万村整治”号召，启动了乡村治理，并于2008年率先启动美丽乡村建设。县委县政府多任领导一以贯之、狠抓落实，使安吉县成为践行“两山”理论的实践典范。党的十九大报告提出：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持资源节约和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。”此后，我国大力推进生态文明建设，践行绿色发展理念，取得了丰富的理论和实践成果。安吉县的基层治理实践和经验继而转化为影响全国乡村建设的价值取向与制度安排。

个体情感投入有利于协调基层治理中的各种关系。基层治理共同体，尤其是社区（村）基层群众自治组织的物理空間边界、成员参与资格，以及外部法治制度等政策环境的具体解释和应用由基层党政公共管理系统进行规范。比如，作为边界控制机制的户籍管理权就属于基层政权。基层党政公共管理系统基于政策进行一般性管理，基层治理共同体则需要针对本社区（村）的特殊性进行治理，需要双方不断地投入精力进行沟通，处于相对被动的一方往往要投入更多。

基层治理共同体在自身资源相对稀缺的情况下，要塑造社区形象、吸引外来资源，一定程度上有赖于辖区社会关系和地缘认同。为此，基层治理共同体除了照顾共同体外部和内部各种关系，必要时也会关注辖区居民的亲属与密切交往者，辖区各类法人的伙伴等延伸关系。

从具体社区（村）看，基层治理既需要投入资源，更需要投入时间与情感。社区（村）基层治理活动常常伴随着个体情感因素，需要通过情感连接完成各种关系维护和协调，而情感纽带本身又往往与个人联系在一起。曾经与社区（村）有关系的个人或组织，往往对社区抱有特殊的情感（如故乡情、校园情等），尤其是具有地缘认同的“离土精英”，基层治理共同体也通常将其视为联接外部资源的重要通道。带有个体情感色彩的基层治理，也因此变得丰富多彩、多样多姿，各具特色、难以复制。

“以人民为中心”限制了共同体之间的“恶性剥夺”。人民对美好生活的向往是人的全面发展的本质体现，当可观察、可比较、可学习、可复制、可实现的美好生活愿景呈现出来时，个体会采取积极行动促使其成为现实。人民对美好生活的向往中的“人民”，对一个基层治理共同体而言，指的是共同体内部的全体。在一个基层治理共同体内部，人民共同美好生活的实现不可能建立在剥夺共同体内部其他成员的基础上;但在不同的共同体之间，通过剥夺其他共同体、剥夺其他共同体中的个体，作为剥夺者的共同体有可能实现共同体内部集体利益的提升。因此，政府需要把“剥夺”控制在适度的范围内，以避免基层治理共同体之间出现零和博弈、负和博弈。中国共产党提出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。[4]这里的人民指的是全国人民，其必然限制地方治理、基层治理共同体将治理成本向外部转移的行为，同样，对于国家共同体而言也是如此。因此，中国共产党呼吁世界各个政党“把世界各国人民对美好生活的向往变成现实”[5]“构建人类命运共同体”[6]，用极其负责的方式对待人民对美好生活的向往的原初治理动力。

多样的基层治理共同体在外部环境的制约下，融入各种共同体中代表不同范围的“人民”，在受到异化的“原初治理动力”驱使的情况下，极易陷入各种冲突之中。在基层治理共同体面对各种冲突时，“以人民为中心”为其寻求共识提供了方向指引和话语支持。

“以人民为中心”帮助基层治理形成共同体共识

基层治理共同体作为一种公共治理，需要凝聚共识、共谋发展，形成集体行动，在这一过程中，也会存在集体行动的困境。无论是城市居民自治还是乡村村民自治，基层治理共同体的核心是自治，外部有关力量对参与者的偏好多是通过利益引导、思想疏导、人际沟通等方式进行。只有共同认同的、崇高的、稳定的价值理念，才能穿透不同位阶的治理共同体和具体操作环节到达最基层，才能在基层治理共同体内部被广泛认同和遵循，才能实现自上而下的价值引领。

基层治理共同体内部共识依赖多层面的协调平衡。基层治理共同体内部共识是多层级价值偏好不断协调的产物，许多基层治理参与者本身是一个组织，自身也需要内部协调;同时，作为基层治理参与者的组织，其内部协调会面临其他参与者各种偏好的影响，每一次外部变化又往往会再次启动内部协调，反复协调使得协调成本不断上升。若基层治理所涉及的事务对参与者没有特别显著的利害关系，偏好协调的动力则往往不足。

基层治理共同体内部共识至少涉及三个不同方向的要求：内部公认、合乎外部规范、具有积极向的情操。在小规模共同体内，想得到内部公认就要包容全体，尤其要顾忌底层群体的感受和需要，至少让人不明确反对，才能减少矛盾。基层治理的公共性决定了其内部共识必须受到外部规范制约，比如法治规范，科学常识以及人类共识，意识形态政策理论，地方性道德行为规范，祖训家规，人之常情，等等。小规模组织的内部共识一旦与外部规范脱节，便会招致外来力量干预，使其陷入破裂。同时，共同体内外差异容易导致治理成本的向外转移，产生负外部性，危害周边其他共同体，诱发相互倾轧;只有在有正向的情感、情操和品格等的指引下，共同体内部外部方能有机会共生共荣、持续优化。

基层治理共同体内部共识建立在共同体内部对公私两个方面进行的微妙平衡之上。基层治理涉及区县党组织、基层党组织、基层选举、社区议事等各种政治组织和政治生活，涉及人居环境治理、公共空间使用、公共秩序维护等公共事务。基层治理的公共性以及在社区（村）层面提供公共物品的特性，形成了社区（村）层面的“公权力”;而基层治理直接与民众打交道，直接与市场主体、社会个体面对面，又与“私权利”密切联系在一起;二者在基层治理共同体内部的粘接使基层治理呈现公私二元属性，基层治理共同体想要获得广泛认同的内部共识，需要在公与私之间进行微妙平衡。

共同体内部最大共识是基层治理内部优化的基础。特殊个体在小规模共同体的较大影响，决定了基层治理共同体内部不能简单地以“少数服从多数”原则进行治理，需要建立最广泛的联合形成共同体内部最大的共识，同时又要关注极少数人的个人诉求。

建立最广泛的联合，其基础是将社区（村）的活跃分子纳入基层治理体系。如家族族长、生产小组组长、合作社主任、社区网络群主版主等，他们在社区（村）有动员能力，吸收其参与基层治理是建立基层治理共同体最大共识的有效方式。部分社区（村）通过充分吸收活跃分子，基层治理取得了相对成功的经验。例如，湖南省株洲市荷塘区以微信群联盟的方式将辖区微信群主联合起来并引导其服务社区，成立枢纽型社会组织——株洲市大同社会工作服务中心，吸收活跃公益人士，通过组织引导、参与协商、政府购买服务等方式，凝聚基层治理共识。

在基层治理共同体内部凝聚最大共识的过程中，应避免使个体陷入孤立的情况。尤其是共同体内部的极少数个体，当其认为在基层治理共同体内被孤立、压迫，很容易选择在共同体之外进行维权，甚至采用极端手段进行维权;一旦出现此种情形，对基层治理共同体的共识会形成较大冲击。现实中，那些以居民代表、村民代表方式执行多数决定、忽视少数人权利的社区（村），往往只关注“多数共识”而忽略了“最大共识”，看似提高了决策效率，却时常诱发维权行动，在一定程度上反而容易造成共同体内部的撕裂。

“以人民为中心”为基层治理塑造一致性。基层治理面对的多数问题是具体问题、琐碎事务，问题越具体，对问题的认识往往差异越大。参与决策者众多、解决方案多、预期不明确，在复杂问题上难以达成最大共识，是许多基层治理共同体被迫选择依赖多数决定的原因。针对复杂问题一般会有特殊的解决程序，其中最便捷的是把基于具体问题的偏好用更宏观的价值予以统领，化解价值层面的冲突。不同于具体利益指向，“以人民为中心”在基层治理的价值引领中处于宏观的高阶层面，具有公共性，且鲜有群体和个人明确反对，对容易陷入具體利益诉求的基层治理共同体而言，更容易形成内部最大共识。同理，多个基层治理共同体之间，以及具体基层治理共同体与更大的治理共同体之间，缓解偏好冲突，同样需要高阶价值统领低阶价值。在现代政治中，“人民性”是穿透各种共同边界的高阶价值，也是引导各个共同体形成最大共识的共同价值。

“以人民为中心”作为高阶价值，必须与具体情况相结合才能更好地解决问题。基于不同情境下的不同理解，为使基层治理共同体回归“以人民为中心”的价值导向，各级党政机关在指导基层治理共同体的内部治理上普遍比较关注对于异地经验的吸收借鉴，如强调协商与公开相结合的“四议两公开”、强调承诺与行动相对照的“清单治理”、强调基层各行动主体共同行动的“三社联动”等。在基层治理中，传播异地成功经验的群体往往是社区（村）中的精英群体，吸收精英群体参与社区共建共治也成为打造基层治理共同体的常见措施。

“以人民为中心”为基层治理提供治理规约

法治作为国家共同体最大共识为基层治理提供显性规约。对于基层治理共同体而言，人民性不仅体现在“以人民为中心”的价值取向上，而且也体现在人民性的法治遵循上。法治作为国家共同体最大的公共精神，体现人民的公共意志，是国家共同体最大共识的体现，从底限上为基层治理共同体提供基础的稳定的外部环境，对共同体内部的自然人、家庭、法人提供权利保护、行为规范，并穿透共同体边界对共同体行为形成贯穿性规约。正是法治对基层治理共同体边界的穿透，使共同体内部的弱势群体、少数人的权益免受不法侵害;法治以基层治理共同底限的方式，使各个基层治理共同体至少在最低程度上保持其公共性与人民性。

“以人民为中心”的价值诉求，在法治提供底限的基础上，在更高阶的价值层面使得基层治理共同体在品格上保持其内在一致性，并与周边其他共同体之间形成一致性，最终使各个基层治理共同体在追求自身效率与发展的同时兼顾周边，形成共同体生态意识，实现与周边的共同发展。

通过改善基层治理情境对基层治理形成隐性规约。“以人民为中心”以价值引领的方式，调节制度及其运行的重心，进而改善基层治理整体环境以及舆论环境。“以人民为中心”的价值取向在塑造基层治理共同体看待治理情境视角的同时，也塑造着民众对情境的理解角度，引导基层治理共同体内部形成共识。

基层治理是基于情境的治理。基层治理作为小规模公共事务治理，在宏观上受到基层治理共同体自身社会经济禀赋、生产力发展阶段、与城市核心区的距离产生的区位类型、区域社会变迁整体状态，以及地方政府制度惯例和社区（村）风俗习惯等各种现实状态的影响。在面对公共事务和具体问题时，上述因素经过当地民众的再理解，转化为面对具体问题时的条件，成为影响基层治理行动选择的情境。对于同样的情境，采用不同的理解方式、方法、路径，也会得到不同的判断。“以人民为中心”的价值引领，将基层治理共同体与本地民众对基层治理情境的理解收归于公共性范畴，即通过集中本地力量、结合本地情境，解决本地问题。

基层治理情境的复杂性，对基层治理的领导者来说，既是挑战也是机遇，“以人民为中心”在很多时候可以成为推动“情境”转化为“机会”的精神力量。比如，2020年应对新冠肺炎疫情的特殊情境，在某种程度上激活了基层治理共同体“以人民为中心”的意识，将抽象的“以人民为中心”价值理念与立足本地进行基层治理的行动结合起来，既形成了民众高度认同的基层治理共同体共识，也完成了基层治理的行动探索。特殊情境带来的价值具象化是否能够得以持续，对小规模的基层治理共同体而言，取决于其是否能够抓住机会，实现治理水平的提升和转折跨越。比如，基于抗击疫情的特殊行动背景，部分地区自发形成了志愿巡逻队伍，并在疫情缓解后将防疫应急志愿巡逻队伍转化为基层社区志愿者队伍，形成了“平战结合”的志愿者服务机制，将疫情带来的危机转换成了促进基层治理发展的机遇，并推动基层治理水平迈上了一个新的台阶。

“以人民为中心”在引领基层治理的同时改善治理情境，通过治理情境对基层治理活动进行隐形规约，指引基层抓住机遇，转换“治理频道”，提升治理水平。

基层治理结构性因素因嵌入人民性而呈现公共性。党政系统组织架构、社会组织分工以及影响力结构、社区（村）社会资本构成以及基层治理共同体内部的公民参与基础等结构性因素，对小规模公共事务治理的基层治理共同体，都具有潜在的重要影响。这些结构性力量若只从狭隘的自身利益出发干预基层治理，则会导致处于弱势地位的基层治理共同体陷入弱者妥协强者利益的困境之中。只有各种结构性力量从公共性出发，将公共利益放在首位时，基层治理共同体才有机会在具有强势影响的不同利益诉求中寻求平衡。

“以人民为中心”的价值理念通过党建引领，融入基层治理的结构性因素中，使参与基层治理活动的动因、利益指向趋于公共性，兼顾他人的诉求，从而优化了基层治理的深层利益结构。这种源自价值层面动机的变化，使治理结构整体上开始向公共性转型。

为区县政府激励基层民众参与治理提供方向规约。真正的基层治理，只有对美好生活的向往以及基层社区干部参与是不够的，需要激励基层治理共同体所有成员产生内生动力，参与社区（村）层面的共建共治共享。区县政府应在基本公共服务均等化的基础上，以市场化的方式在基层治理共同体之间设置适度差异，激励各个共同体竞争发展。政府部门应利用混合型政策工具，推动人民主体性与自主治理相结合，比较常见的方式是，政府提供项目指南以及激励机制，各个社区（村）自行选择参与竞争。通过在基层治理中凸显公共性，吸引更多的基层力量参与主体治理活动，积极回应多元化的民众需求。从一些成功的地方实践看，区县政府的激励措施通常集中在如下领域。

第一，利用“积分”激励民众参与基层治理。自2014年10月10日青岛市城阳区棘洪滩街道正式推行百姓积分卡项目，激励民众参与基层治理[7]以来，基层治理积分激励机制[8]便在全国快速铺开，目前已成为激励百姓参与基层治理的有效途径。

第二，通过项目制激励社区（村）發展。区县政府通过设定项目，用“以奖代补”[9]的方式，推动引领社区（村）科学发展，服务地方发展大局。

第三，增强社区（村）成员的凝聚力，实现对基层治理共同体的广泛认同。区县政府通过激励差异化创新，鼓励社区（村）创新思路、突出特色，打造特色社区。例如，浙江省安吉县提倡“一村一景”，引导各村突出自身优势，形成差异化竞争，从而增强各村村民对家园的政治和情感认同;长沙市各区县通过评比社区（村）创新项目，鼓励社区（村）开展特色发展，形成基于特色的共同体认同。

第四，通过公众评价优化基层治理方向。浙江省安吉县定期对各个社区（村）居民满意度进行调查，关注居民、村民通过信访、12345投诉等渠道反映的诉求，并据此调整和完善基层治理的整体框架和实施细则，从而使基层治理共同体的治理活动更加贴合民众的要求。

第五，进行美德培育。依托基层治理共同体内部相对稳定的社会关系，开展扶危济困以及互助帮扶等活动。鼓励合作社等组织积极吸收贫困村民，鼓励公益慈善将关爱和温暖传递到弱者身边，将个体差异与共同发展巧妙地结合起来。

构筑公共平台，实现社区（村）精英与社区民众的联动。当前，社区（村）内部不同群体之间的分化，对基层治理形成了一定挑战[10]。一些基层治理共同体以人民主体性为依托，在治理过程中积极推动政务公开，引导社会力量加入社区治理，努力构建基于全体成员的信任机制，弥合基层治理共同体的内部分歧，取得了良好成效。比如，浙江省安吉县依托互联网技术，构建社区（村）的村务通公开平台，将“四议两公开”的所有内容通过网络在基层治理共同体内部公开，村民通过手机可以随时查阅有关资料，并随时提出异议，如此一来，就利用共享的网络空间减少了村民与村干部之间的误解。四川省眉山市创新思路，动员各方力量和社会资本共建公共空间。在具体实践过程中，社区提出公共空间的使用需求，区县政府部门、乡镇街道以及社会组织帮助社区进行空间设计，社会力量通过公开竞标等方式公开入驻，开展社会服务、社区服务。这一举措在提高社区的公共空间使用品质的同时，也进一步增进了社区居民间的交流和互信。干群关系、党群关系、邻里关系逐渐融洽，越来越多的居民愿意参与基层治理的各种活动。

党建引领为人民性融入基层治理提供组织保障

治国安邦，重在基层;管党治党，重在基础。加强党建引领下的基层社会治理创新，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党建引领直接影响基层社会治理的发展方向和工作成效，是推进基层治理现代化的关键所在，也是将“以人民为中心”融入基层治理的组织行动。

人民主体性带动基层治理党政系统参与者向属地化发展。党政系统参与基层治理是“以人民为中心”使命驱动的结果，是执政责任[11]所在，建立良好的党群关系、政民关系，巩固执政资源，巩固政权的合法性基础，是党政系统的基本任务。尽管党政系统的整体需要与基层对发展与秩序管理的需要具有一致性，但各地党政系统的具体管理者（尤其是“一把手”）在一时一地具体情境下，对于如何理解“以人民为中心”仍会存在一定的差异，加之基层治理共同体本身的差异也要求基层政府结合当时当地现实情况进行判断，因而基层治理在具体行动上往往会出现因人而异的情况。

在社区（村）层面，党政系统参与基层治理，需要具体的公务人员作为执行者将政策贯彻到基层。公务人员在现有制度框架下参与和引导基层治理，可从如下视角对其参与动力进行解释：从政治-行政系统整体逻辑出发，视人民为权力的最终源泉，公务人员在行政管理体系中参与基层治理，源于为人民服务的责任，这个解释与“使命驱动”和“责任所在”是一致的;从行政发包制的角度进行解释，基于“政府内部上下级之间的发包关系”[12]，地方属地责任决定了地方负责同志将使用行政权力组织公务人员参与基层治理。尽管上述解释在一定程度上回应了党政系统公务人员参与基层治理的动力问题，但从2013年之后的基层治理行动看，尤其是十九大之后的基层治理实践，更多的是借助党建引领的方式为基层治理提供组织保障。

党建引领下，在推动基层治理属地化发展，强化党对基层治理领导的同时，也强化了基层群众自治系统的自主治理。比如，强化党对“三农”工作的全面领导、五级书记抓乡村振兴[13]，这一实践经验也为城市社区治理提供了参照模板。在区县一级，通过干部交流机制，推动基层治理经验的创新传播，进一步优化完善基层治理模式;在乡镇街道，完善乡镇街道公务人员驻村驻社区常态化机制，在社区（村）基层群众自治组织与政府之间构建稳定的组织连接;在社区（村），从社区居民（村民）中选拔党支部书记，进一步拉近党政干部与基层群众的距离，增强基层公务人员参与社区（村）治理的内生动力。

中国共产党为基层治理提供组织保障。坚持以人民为中心，是中国共产党对各级领导干部的一贯要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“我们党来自人民、植根人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力。”通过自上而下的组织管理系统，将“以人民为中心”的要求传导至基层，形成一以贯之的组织行动。同时，通过党建引领以及“一岗双责”制度，进一步夯实了党对基层工作的领导，为基层治理提供了坚强的组织保障。

在2020年的基层选举活动中，各地在既有的基层群众自治选举法律规范的基础上，对社区（村）换届选举候选人提出了“十不准”“十严禁”的纪律要求，确保基层选举工作程序规范。浙江省安吉县在换届选举中探索实行“党群双重筛选”，上下互动、层层选拔的基层干部推选方法，把党的基层组织选举与社区（村）选举相结合，通过村党支部书记与村民委员会主任“一肩挑”的方式，将“党纪严于国法”的要求，“以人民为中心”的价值取向，融入基层治理共同体的关键岗位实践。通过对关键岗位人选的管理，使基层治理共同体在具体行动上秉承“以人民为中心”的宗旨，从而为“以人民为中心”提供了组织保障。

“ 以人民为中心” 以高阶价值吸纳社区（村）精英。在实践层面，“领头雁”对基层治理共同体的影响较大。基层治理共同体本身是个小系统，一个优秀的“领头雁”有机会改变一个社区（村）的样貌。因此，激励共同体内部的关键人员发挥精英作用，成为推动基层治理的有效措施。打造一批党性过硬、有乡土情怀、敢作敢为，对社区（村）充满感情的“领头雁”精英队伍，是一些地方基层治理取得成功的重要经验。同时，对社区（村）的精英而言，来自党和政府的认可也是重要的激励机制。一些区县会推选治理成绩突出的社区（村）精英进入街道乡镇党工系统工作，为其提供更广阔的发展空间。

志愿者、社会工作者、新乡贤[14]作为社区（村）中的活跃人员，诉求多元、联动性较强，对于“以人民为中心”的基层党建思路通常具有高度的认同;以党建引领志愿者等群体参与基层治理工作，积极投身面向社区、贴近民生、服务居民的实践活动，有利于吸纳具有不同诉求的社区精英，团结更多的社区精英参与基层治理服务。比如，号召社区中的活跃分子成立社区组织，通过社区基层党组织的教育引领，实现对社区活跃分子的价值引领，使其在发挥自愿精神和提供公共服务的同时，获得社区更多群众的认同。湖南省株洲市通过枢纽型社会组织引领志愿者参与公共事务，创建辖区内的微信群群主联盟将辖区内各种微信群的活跃分子联合起来，并积极引导其开展公益活动。

随着我国早期大学生以及第一代创业的企业家步入退休阶段，基层治理也将迎来具有社区认同的“新乡贤”精英的回归。以此为契机，基层治理能力和水平在党建引领下，可能迎来更大的提升。

结论

提升基层治理水平有赖于实践的创新和各项措施的落地实施。基于基层社区（村）的多样性以及其自主治理的特性，当前区县政府主要通过价值引领与混合型政策工具激励机制，推动基层治理工作水平的提升。党建引领把“以人民为中心”的价值理念镶嵌进基层治理的各项活动中，为复杂多样的基层治理活动提供共同的价值理念，为基层治理共同体提供共建共治共享的价值指引。

社区（村）作为小规模的公共治理系统，不仅个体影响力较为显著，而且也容易陷入集体行动的困境之中;社区（村）的精英群体是克服集体行动困境的关键力量。在公私二元属性相互粘接的基层治理中，如何让精英带领群众共建共治共享，进一步强化党建引领，围绕中心、服务大局，在推进基层治理中体现更大担当、发挥更大作为，同时提升其他各方参与者的自我荣誉感、组织认同感、道德成就感、社區归属感，是提升基层治理能力和水平的关键。