农村传统村落文化立法保护新探

刘娟

【关键词】 传统村落 农村 立法保护

党的十九大报告提出，“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴”。传统村落文化是中国特色社会主义文化的重要组成部分。对传统村落文化的保护，也是随着人们对传统文化价值认识的提升而不断进步的。因此，应站在治国理政和文化安全的角度推进传统村落文化立法保护工作。当前，理论上还缺乏立法促进传统村落文化发展与保护的有借鉴价值的成果。传统村落保护不仅要保护好村落实体，更要保护好其中蕴含的“活态文化”。在对传统村落文化进行专项立法保护的过程中，建议先将全国人大的相关立法工作作为首要任务，再由地方人大进行具有本土适应性的补充与调整，通过对传统村落保护进行立法，进一步明确传统村落保护的法律责任，健全配套政策，将村落及其文化保护纳入法制化、规范化轨道。

强调立法的整体性是传统村落文化立法保护的重要原则

由于立法缺乏整体性的问题主要体现在缺乏配套机制、政策上，因而，在下一阶段的立法过程中，需要专门研究制定传统村落保护的相关政策。应鼓励乡村制定传统村落保护的村规民约。2018年12月27日，民政部、中组部、全国妇联等7部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》提出，到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，这对乡村振兴是一个利好消息。在区域规划上，要充分兼顾好农村城镇化发展与传统村落文化保护双重目标，通过立法明确传统村落在土地流转、产业发展、旅游项目开发、就业岗位保障、社会保障等方面享有政策支持，从而保障传统村落村民的切身利益。在财政方面，要认识到物质既是传统村落文化保护的基础，也是农村传统村落文化立法能够落到实处的前提条件。因此，在下一阶段的立法工作中，应以法律形式明确各级政府在传统村落文化保护方面的财政责任，为被收录于传统文化名录的传统村落的非物质文化遗产保护、古建筑修缮等工作提供充足预算，避免农村村落文化因经济因素而失传或遭到破坏。

在智力支持上，鉴于传统村落文化保护工作兼具物质性与文化性的特殊情况，在下一阶段的立法工作中，不仅要对物质上、组织上的保障作出规定，更应该作好智力支持：一方面，相关法律法规都需要经过专家咨询以及专业的传统村落文化调研工作后才能明确通过，各项条款的一切内容都需要遵循“避免村落文化异化、变味”的原则，避免村落文化在保护传承的过程中出现不科学决策;另一方面，保护传统村落文化也需要激励，因此，在立法过程中可以考虑以地方法律法规的形式明确激励对象，譬如，要对保护传统村落文化成绩突出的学术组织、非物质文化遗产传承人等给予充分激励，尤其应重点鼓励学者探索如何在完整保护传统村落文化基因的前提下，改善当地居民的生活水平与经济条件等重大课题。

推进国家和地方立法衔接是传统村落文化立法保护的关键环节

推进国家和地方立法衔接是农村传统村落文化立法保护的关键环节。从技术层面上看，国家立法对地方立法的依据及指导作用必须加强;同时，地方立法的独立性必须予以重视，在平等协商基础上，应适当扩大地方立法权，这将有利于地方法律体系建设。

2015年修订后的《中华人民共和国立法法》赋予设区的市、自治州地方立法权，古村落保护则可在此次立法主体扩容后列入。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）指出要“强化乡村振兴法治保障”。因此，在传统村落保护过程中，应明确国家立法占主导地位，尝试从国家和地方两个层面指定传统村落保护相关法律，国家立法要为地方性法规制定内容、总体布局等提供权威尺度参考，从而对传统村落文化进行调适。地方立法也并非与国家立法相对立，而是国家立法的有益补充，地方立法是传统村落保护所涉具体法律制度、措施的直接来源，要充分体现国家立法中所不能考虑到的地方特殊性和所制定规章的有效性，只有这样才能使立法针对性更强，执行效果更好，充分发挥国家立法和地方立法的共同作用，使传统村落得到有效保护。要积极推进地方出台传统村落保护的相关法律，与国家立法共同形成传统村落法律保护体系。

传统村落保护的相关高位阶专项法律尚属空白，其所依据的《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》在保护对象、认定程序、审定标准体系等方面有交叉，存在保护不力的问题。因此，各地制定地方性法规要与国家层面相关法律法规相衔接，设区的市、自治州可以先行制定相关地方性法规，自治縣人大可通过自治立法权制定单行条例。

通过立法保障传统村落规划的科学性是传统村落文化立法保护的具体内容

各地区应尽快出台传统村落文化遗产保护办法和细则，建立健全各部门联合执法机制，对本行政区传统村落文化传承保护进行监督管理，监督规划实施和建设项目的落实，规范传统村落文化的传承保护秩序。《意见》指出，要“做好顶层设计，注重规划先行”。强化乡村振兴规划引领，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。此外，《意见》还要求各地在传统村落文化保护规划中建立专家审查制度、巡查制度，保障村民在规划中的利益诉求和基本权利，等等。虽然目前农村在传统村落文化保护上尚缺乏规划相关的规定，但可以借鉴国内外传统文化保护实践做得较好的地方经验，为传统村落文化保护规划编制合理内容。譬如：可以借鉴《苏州市古村落保护条例》中关于科学性、保障村民利益诉求表达的相关内容，也可以借鉴贵州省《省人民政府关于加强传统村落保护发展的指导意见》的相关内容，针对农村传统村落文化的保护需要，将既有法律法规中关于非物质文化遗产保护规划的内容进行整合。同时，国家立法与地方立法之间的关系也应该遵循主导与补充完善的关系。在实践过程中，国家立法无法完全涵盖各地方传统村落文化保护的每一个方面，也并非所有问题都能够通过司法途径处理，如何解决传统村落文化保护与当地居民外迁寻求发展之间的矛盾、如何明确城镇化与传统村落文化保护之间的关系等，这些都需要通过地方条例来具体落实。

以西藏自治区为例，在目前针对非物质文化遗产保护出台的地方性法律法规中，并没有针对传统村落文化保护规划的内容，仅仅在2014年出台的《西藏自治区实施〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉办法》第七条规定，县级以上人民政府应当将非物质文化遗产保护工作纳入国民经济和社会发展计划及城乡建设发展规划。在下一阶段的立法活动中，西藏可以落实好上位法精神，并参考其他地区的相关立法经验，根据本地区传统村落文化保护需要加入传统村落文化保护的相关内容，制定地方规划并确保其贯彻落实，从而强化西藏传统村落文化保护规划工作的科学性、有效性。

实施乡村振兴战略，离不开传统村落。唯有建章立制、依法办事，通过立法保护农村传统村落文化，才能使其焕发生机和活力，使传统村落数量不减少的同时“传统”特色高质量传承。《意见》为农村传统村落文化立法保护提供了新机遇。农村有着厚重的传统文化积淀，传统村落文化因其多样性、地域性特征而显现出鲜明的地域风格，蕴含着丰富的文化价值、经济价值和历史价值。我国农村的传统村落文化，本质上记录了数千年来人类文明的发展历程。保护传统村落文化，就是保护农村灿烂文化遗产，也是推进村落物质文明和精神文明建设的体现。