国家反垄断局来了

2021-11-24 17:55樊瑞
财经 2021年24期
关键词:市场监管反垄断经营者

樊瑞

11月18日上午9时许,国务委员、国务院反垄断委员会主任王勇为国家反垄断局揭牌。国家反垄断局与国家市场监管总局的牌子并列,出现在北京西城区三里河东路8号的办公大楼入口处。

国家反垄断局正式挂牌标志着中国反垄断进入新阶段。

专家表示,国家反垄断局的成立,有望进一步健全完善反垄断执法的体制机制,提高反垄断执法的法治化、规范化水平,提升反垄断执法工作的统一性、权威性。

为何设立新机构?

在挂牌仪式上,王勇做了致辞。国家市场监管总局局长张工,国家市场监管总局副局长、国家反垄断局局长甘霖也出席了挂牌仪式。

整个仪式非常简短,《财经》记者在现场看到,挂牌仪式后,张工与甘霖等相关负责人在上悬红绸的新牌子前合影留念。

在挂牌仪式后,甘霖与国家反垄断局的其他成员合影。他们是中国反垄断执法机构的核心成员。

三天前的11月15日下午,人社部公布国务院任免国家工作人员信息,甘霖被任命为国家反垄断局局长。

甘霖就任国家反垄断局局长后,目前全球三大反垄断司法辖区的反垄断执法机构掌门人皆为女性。

其中,欧盟委员会执行副主席是玛格莉特·韦斯塔格(Margrethe Vestager),她主管竞争总司和数字化。2020年9月,她曾与中国国务院副总理刘鹤共同主持中欧数字领域高层对话。2021年6月,32岁的哥伦比亚大学副教授莉娜·汗(Lina Khan)被任命为美国联邦贸易委员会(FTC)主席,她也成为历史上最年轻的FTC主席。

中国社会科学院大学法学院副教授韩伟介绍,在2007年反垄断法颁布前,设置一个高级别、独立的反垄断执法部门,确保其权威性,一直都是国内竞争法学界的讨论热点以及重要共识,这也是世界主要反垄断辖区的普遍性做法。

韩伟表示,反垄断执法机构高级别与独立性需求,根源于市场竞争机制在一国经济发展中所能发挥的核心作用,以及与其他政策存在的潜在冲突。当国家面临经济转型时,需克服强大的产业政策与管制措施惯性,反垄断执法在机制设计方面的保障更是尤为重要。

过去13年间,中国的反垄断执法机构经历了一系列演进:2008年反垄断法实施后,呈现的是“三驾马车”的机构设置,即商务部设置反垄断局、国家发改委设置价格监督检查与反垄断局、国家工商行政管理总局设置反垄断与反不正当竞争执法局,分别承担相应的反垄断执法职能。2018年机构改革后,三部门的反垄断执法职能集中到当时新设立的市场监管总局。

“这是继2018年国务院机构三合一改革之后的又一重大举措”,国务院反垄断委员会专家组成员、清华大学法学院竞争法研究中心主任张晨颖表示,国家反垄断局的成立,体现了党中央、国务院加强反垄断执法、维护开放公平的市场竞争秩序的决心,“进一步健全完善了反垄断执法的体制机制,提高反垄断执法的法治化、规范化水平,提升反垄断执法工作的统一性、权威性”。

张晨颖指出,当前,中国特色社会主义建设已进入新时代,立足于新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,为建设现代化经济体系、高标准市场体系和更高水平开放型经济新体制,促进共同富裕,实现国家治理体系和治理能力现代化,促进社会主义市场经济健康发展,强化反垄断和防止资本无序扩张,维护自由、公平的经济秩序是必然举措。

上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林指出,强化反垄断需要有体制和资源的保障。目前中国反垄断执法力量不足,需要进一步完善反垄断体制机制,充实监管力量,强化技术支撑,形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍。

2021年11月18日上午,國家反垄断局举行挂牌仪式。图/IC

国家反垄断局正式成立,也将会对中国反垄断监管带来巨大影响。王先林告诉《财经》记者,由一个内设局变成三个业务司更有利于业务量大、专业性强的反垄断执法工作的有效开展,也与国际其他司法辖区的反垄断执法机构的情况更为接近。但他同时指出,最终的效果还需要取决于新机构的实际运作情况。

科伟律师事务所(科伟史密夫斐尔联营办公室)合伙人、上海市场监管局反垄断执法专家库成员徐明妍表示,反垄断是中国解决当下经济结构性问题的有效政策工具,进行机构调整,可以为反垄断执法进一步提供更多的资源保障。她指出,以如此之快的速度完成这次机构调整,可见这种现实需求非常紧迫,另一方面,这也明确显示,中国未来还将进一步加强反垄断执法。

新设三个司局

国家反垄断局挂牌当日,市场监管总局官网更新了机构设置信息。原来的反垄断局被三个新司所取代,即竞争政策协调司、反垄断执法一司和反垄断执法二司。

三个司的相关负责人也已确定,他们此前都在市场监管总局任职。其中,原反垄断局局长吴振国任反垄断执法一司司长,综合规划司原副司长俞路任反垄断执法一司副司长,原反垄断局副局长周智高与徐乐夫,则分别任竞争政策协调司副司长和反垄断执法二司副司长。

同时,三个司的具体职责也得到明确。

竞争政策协调司负责统筹推进竞争政策实施,负责反垄断综合协调工作。指导地方开展反垄断工作。牵头拟订反垄断制度措施和指南。组织实施公平竞争审查制度,督促指导各部门和地方开展公平竞争审查工作。负责滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法工作。承担反垄断案件内部法制审核工作。承担竞争政策和反垄断国际合作与交流工作。承担国务院反垄断委员会日常工作。

反垄断执法一司负责垄断协议、滥用市场支配地位以及滥用知识产权排除、限制竞争等反垄断执法工作。组织实施数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法。指导地方查处垄断协议、滥用市场支配地位案件,组织协调跨省(自治区、直辖市)垄断协议、滥用市场支配地位案件查处。

反垄断执法二司负责依法对经营者集中行为进行反垄断审查。负责查处违法实施的经营者集中案件,查处未达申报标准但可能排除、限制竞争的经营者集中案件。开展数字经济领域经营者集中反垄断审查。监督执行经营者集中附加限制性条件。指导企业在国外的反垄断应诉和合规工作。

而此前市场监管总局反垄断局内设11个职能处,分别为综合处、竞争政策与国际合作处、垄断协议调查处、滥用行为调查处、行政性垄断调查处、经营者集中审查一处、经营者集中审查二处、经营者集中审查三处、监察执法处、公平竞争审查处、反垄断协调处。

此次新设立的三个司,竞争政策协调司值得关注。

徐明妍认为,此次机构改革专设竞争政策协调司,说明对于研究出台和贯彻实施有中国特色的公平竞争政策的重视,“中长期来看,竞争政策的发展将统领反垄断执法和竞争倡导,直接为深化市场经济改革服务,包括保障不同所有制之间的公平竞争”。

在徐明妍看来,成立国家反垄断局有两重意义。一是宣示中国拥有了独立的中央反垄断执法机构,或者说,朝这个方向更迈进了一步。二是公平竞争政策在中国经济政策中的基础性地位将得到切实保障,尤其当竞争政策和产业政策等其他政策发生冲突时,独立的反垄断执法机构确保其有清晰的立场,从而代表竞争政策与其他有关部门进行充分的协调沟通。

将产生什么影响?

王勇在第七届金砖国家国际竞争大会上表示,国家反垄断局的挂牌,标志着中国反垄断事业进入一个新的发展阶段。他还表示,下一阶段要加强重点领域反垄断反不正当竞争的监管执法,促进标准的市场体系建设,坚持对各类市场主体一视同仁,平等对待,着力打造市场化、法治化、国际化的营商环境。

那么,下一阶段反垄断的监管重点会有哪些?

王先林表示,反垄断法是普遍性的法律规则,适用于所有领域,但根据不同时期的具体情况,也会突出一些执法重点。他认为,反垄断法修正草案在立法层面明确了经营者集中审查是重点领域,包括加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中审查,“其中,平台经济与这些重点都相关,显然也会继续作为执法的重点领域”。

据张晨颖介绍,2018年机构改革以来,反垄断执法机构共查处各类垄断案件345件,罚没金额242.3亿元。审结经营者集中案件1900余件。清理四级政府有关政策措施文件189万件,审查新出台政策措施85.7万件。查处滥用行政权力排除、限制竞争案件169件。

她表示,反垄断执法通过有效规范市场行为,有效保护公平竞争、深化改革,激发市场活力,但同时也暴露出执法体制机制的问题,特别是执法力量不足。

在现实背景下,充实反垄断执法力量已成共识,此前的官方表态中曾多次透露。

今年3月15日,中央财经委员会第九次会议中明确提到,要充实反垄断监管力量,增强监管权威性;在8月30日中央深改委的会议上,也表态要完善反垄断体制机制,充实反垄断监管力量;反垄断法修正草案征求意见稿中也明确提出,要健全完善反垄断规则制度,充实反垄断监管力量,加强反垄断执法,维护公平竞争秩序。

在成立國家反垄断局之前,扩容已有实质动作。近期,市场监管总局拟在2022年招录33名公务员,其中反垄断局拟招收18名,超过全部拟招人员的一半。

张晨颖表示,伴随机构调整,将可能会大幅增加人员编制,充实反垄断监管力量。

与省级监管衔接值得关注

目前,反垄断执法是中央事权,由市场监管总局负责反垄断统一执法。市场监管总局在2019年初对省级机构进行反垄断执法授权后,省级市场监管部门负责本行政区域内垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争案件等反垄断执法工作,或可调查市场监管总局委托的反垄断案件。

武汉大学法学院副教授周围表示,国家反垄断局的成立是对中国反垄断执法体制的一个重要升级,但未来如何与省级反垄断执法机构衔接,值得持续关注。“目前省级执法机构情况各异,有的执法由反垄断处进行,有的由市监局统一的执法大队介入,如何统一还要继续观察。”

昭胜律师事务所(年利达中国联营伙伴)合伙人廖曦表示,国家反垄断局成立后,中央层面的执法力量将得到显著加强,预计地方层面也将适时推动必要的职能整合和队伍扩编。从长远来看,这有助于理顺中央和地方的执法体制,确保国家反垄断政策在地方得到落实,上通下达。

对此,徐明妍有不同看法,她指出地方是否加强编制,取决于地方政府怎么看反垄断执法,“地方利益和中央利益未必一致”。

韩伟认为,以国际上其他主要反垄断司法辖区为参照来看,中国相较于自身的经济规模,其反垄断执法资源整体而言仍然有限。他建议,下一步可以探索如何进一步强化地方执法力量,比如针对经营者集中的简易类案件,可以考虑部分地方试点,分担一些案件的审查工作。

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