未经批准擅自改变土地用途之法律适用存在的问题及立法建议

何小静

（广东伟伦律师事务所，广东 惠州 516003）

一、案情介绍

2019年2月，A公司从B公司受让取得一宗国有工业土地（以下简称“该土地”）及地上建筑物（产权登记用途为：工业厂房）的物权后，未办理任何许可手续，将该土地上的建筑物翻新后出租给C公司用于商场经营。当地自然资源主管部门认为A公司未经批准，擅自将工业用地改变为商业用途，以A公司违反了《土地管理法》第五十六条规定为由，依据《土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条等规定作出交还土地并处以罚款的行政处罚决定。A公司认为其将工业厂房出租给C公司，C公司用该工业厂房作商业用途使用，违法主体应是C公司而不是A公司，其次，C公司将工业厂房用作商场经营只是对建筑物用途进行了改变，并未改变土地用途，应按照住房和城乡建设部出台的《商品房屋租赁管理办法》第六条关于违反规定改变房屋使用性质的不得出租的规定及第二十一条关于违反第六条规定的责令限期改正并处以罚款的规定加以处罚，自然资源主管部门不应将擅自改变建筑物使用性质与擅自改变土地用途混为一谈，因此起诉要求撤销该行政处罚决定［1］。

本案审理的过程中，对于违法行为的定性及违法主体的认定产生了较大的争议。究竟是A公司的行为是属于未经批准擅自改变土地使用用途，还是属于改变房屋使用性质？违法的主体是土地及地上建筑物的权利人还是作为物业实际使用人的承租人？……