《科学技术研究档案管理规定》修订内容及相关问题的探讨★

虞香群

(中国人民大学信息资源管理学院 北京 100872)

0 引言

随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，国家科学技术体制改革的持续深入，国家科技创新体系进程的不断加快，政府数据开放共享的深入推进，科研管理体制的重大变革，全国档案工作全面数字化转型以及社会各界对科学数据和科研档案的管理利用提出更高要求的背景下，科研档案管理实践工作有一些问题亟待解决。面对这些“国情”“社情”“行情”的变化，1987年，国家档案局发布的《科学技术研究档案管理暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”）[1]，显然已无法适应新时代我国科研档案管理的要求。因此，对其进行更新修订以适应新时代的发展步伐业已成为我国科研档案管理工作中的首要工作。2017年，国家档案局着手进行《暂行规定》修订工作，开启了《暂行规定》实施30年以来的第一次修订，同年四月，国家档案局发布了《国家档案局办公室关于征求〈科学技术研究档案管理暂行规定〉修订意见的通知》，2018年底，国家档案局 科技部发布《科学技术研究档案管理规定（征求意见稿）》，2020年9月，国家档案局局长办公室、科学技术部部务会议通过新修订的《科学技术研究档案管理规定》（以下简称“新《管理规定》”），并于2020年11月1日起施行，原有的《科学技术研究档案暂行规定》同时废止。本文就新《管理规定》的修订意义、主要特点、内容以及思想亮点等进行一些分析。

1 新《管理规定》修订的意义

新《管理规定》是我国科研档案进行科学管理的重要的法理依据，对其进行修订具有重要的意义。第一，有利于增强其在数字时代的适应性以及更科学、有效的指导科研档案管理工作实践。1987年发布的《暂行规定》有很多的内容已不适应数字时代的要求，也无法满足当前科研档案工作实践的需要。譬如，归档范围过于笼统，不便于科研档案的收集和归档，再如，未对科研电子档案进行规定，导致科研电子文件归档无标准可依。在e-science背景下所产生的科研档案呈现数字化，对于数字化的科研档如何管理已成为当前科研档案管理的新课题，纸质的科研档案管理模式已不再适应e-science环境下的管理，因此亟需对其进行修订以适应数字时代发展要求。第二，有利于进一步提升科研档案服务我国科技创新、科技自立自强的能力，有助于发挥科研档案围绕中心，服务大局的功能。十九届五中全会公告中提出：坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。科研档案作为我国科技资源的重要组成部分，在我国实现科技创新和科技自立自强中具有不可替代的作用，因此，提升科研档案管理能力，为我国实现科技目标提供信息“源动力”；2020年12月29至30日在北京召开的全国档案局长馆长会议中强调档案围绕中心，服务大局，科研档案作为科学研究全过程的原始记录，具有重要的经济价值、研究价值、科技价值、凭证等价值，对《暂行规定》进行修订有助于科研档案围绕完善科研管理体制、科技创新、科技体制改革等中心工作，服务社会经济科技发展大局。第三，有利于促进科研档案管理更为规范、科学、标准、有效。新《管理规定》中对科研档案管理的责任主体和职责更为明确和具体，对科研档案管理制度体系建设更为强调，对科研档案归档范围要求更为细致和具体，对科研档案管理流程要求更为清晰和规范，有利于促进科研档案管理的规范性和科学性。第四，有利于推进科研档案与科学数据的协同管理。长期以来，科学数据自成体系，游离在档案体系之外，新《管理规定》首次明确将科学数据纳入科研档案收集范围，保证在研究实施过程中产生的各类科学数据应归尽归，为以数字形式存在的科学数据的管理提供了规范性要求，通过鼓励和提倡科研档案开放利用共享促进科学数据进行更大范围的共享利用，与此同时，科学数据的开放共享也会进一步推进科研档案的开放共享。

2 新《管理规定》的特点

新《管理规定》是新时代我国档案管理标准规范的一大成果，将对我国科研档案科学规范管理以及科研档案事业的发展产生重要而深远的影响。新《管理规定》较之《暂行规定》具有时代性、开放性、创新性、协同性等特点，具有较大的进步意义。

2.1 时代性

新《管理规定》的修订是在档案治理体系和治理现代化不断推进，新信息技术与档案管理深度融合，档案工作数字化转型全面推进，政府数据开放共享深入发展，科技体制改革持续深入的时代背景下进行的。因此，新《管理规定》具有鲜明的时代性，能反应和适应当前社会经济背景和档案事业发展趋势对科研档案管理的新要求。新《管理规定》与时俱进的时代性主要体现在更新和增加的内容上。首先，在此次修订中，增加了电子科研档案管理条款，这是此次修订的一大亮点，首次对科研电子文件的全流程管理提出了规定和要求，并创新性提出在满足条件的情况下，可仅以电子形式保存科研档案。进入新世纪以来，随着各类信息技术的喷涌而出以及广泛应用，我国各行各业信息化程度越来越高，全国档案工作面临着全面数字化转型，社会各界对“单套制”和“单轨制”的呼吁日益强烈，科研电子文件条款的增加响应了数字时代社会各界的呼吁，将科研档案信息化作为新时代科研档案管理工作的重心予以倡导和规范；此外，此次修订中提倡有条件的单位可对科研档案进行数字化，进一步强化了科研档案的信息化，有助于对科研档案进行深入挖掘，为科研档案数据化、智能化开发奠定基础。其次，新《管理规定》第二十二条提出各单位应当建立健全科研档案开放利用机制，促进科研档案信息共享，加强科研档案资源深度开发。科研档案具有较高的科技、经济、研究等价值，对其进行开放共享是响应习近平总书记提出的：“推动档案工作在围绕中心服务大局中彰显作为”的时代要求，科研档案的开放利用是满足科研档案工作服务科技创新、科技自立自强大局的时代需要。

2.2 开放性

档案唯有开放，为国家、社会、组织、个人等提供利用，才能真正实现其价值。科研档案唯有向科研人员、社会用户等提供利用，科研档案管理事业方能获取生存的基础和发展的动力以及发挥其最大的价值。新《管理规定》充分体现了档案事业开放性的要求。第一条提出制定《管理规定》的目的在于加强科研档案管理，有效保护和利用科研档案。相较于《暂行规定》，新《管理规定》对科研档案的开放利用更为强调，将开放利用放在更为凸出的位置，在制度层面要求各单位建立健全科研档案开放利用机制，促进科研档案信息共享，加强科研档案资源深度开发。新《管理规定》中引进了“共享”一词，鼓励和提倡科研档案信息进行共享，在极大程度上推进了科研档案开放利用的进程，这也是新《管理规定》较《暂行规定》的一大亮点，充分反映了新《管理规定》面向社会的开放性特征。此外，新《管理规定》第六条增加“任何人不得以任何理由将应当归档的科研文件材料据为己有或拒绝归档”，这一规定保证了科研档案的应归尽归，丰富馆藏资源，是进行开放利用的前提，这一规定为科研档案的开放利用提供了资源保障，这也是开放性的另一个体现。数字时代，数据日益成为推动社会发展的重要的要素，在此背景下，对数据开放共享的需求更为强烈，数据的开放共享已成为数字时代的主旋律。

2.3 创新性

法律规章应与时俱进，不断创新，才能为实践提供清晰、可靠、明确、可操作的法理依据和保障，唯有这样法律规章才能最大限度发挥其作用，新《管理规定》体现了创新性的要求。

首先是思想理念的创先，新《管理规定》第一条从“有效保护和利用科研档案”的角度定位该规定的制定目的，第二十二条提出要促进科研档案的共享，打破了科研档案以往封闭状态，这都体现了思想理念的创新。其次是制度设计创新，新《管理规定》中的制度设计具有较强的创新性和可操作性。第八条中首次提出建立科研档案工作实行监督和指导机制，强化科研档案工作的责任机制，国家档案主管部门对全国科研档案工作实行监督和指导，地方科技主管部门（机构）会同档案部门对本区域内科研档案工作实行监督和指导，中央和地方各级科技主管部门（机构）会同档案主管部门对本级财政支持的科技计划（专项、基金等）的科研档案档案工作建立工作机制，并明确提出科研项目管理单位对所负责科研项目的档案工作负总责，建立工作机制，科研项目负责人对归档科研文件的完整性、准确性、系统性负责。新《管理规定》对分工合作完成的科研项目的档案也进行了明确的规定，要求以任务合同或分工协议条款等书面形式约定科研档案的归属、流向、处置和利用共享事项。此外，新《管理规定》针对现实科研档案管理工作中的常见难题，提出了相应的制度解决方案。譬如，针对一些科研人员不愿意移交研究过程档案的问题，新《管理规定》第十四条明确科学研究实施及过程管理阶段的档案如科学数据、实验、测试等原始记录和整理记录需进行归档，并于第六条中明确规定任何人不得以任何理由将应当归档的科研文件材料据为己有或拒绝归档。再如，过去由于科研档案鉴定销毁的责任主体不明确而导致档案无法进行鉴定销毁工作，为此，新《管理规定》第二十一条规定各单位档案部门牵头组织有关部门或人员共同进行档案的鉴定和销毁工作。最后是业务内容创新，新《管理规定》在科研档案业务工作内容方面的创新，一是集中体现在新增的第十六、十七、十八的科研电子文件即科研档案信息化建设的内容，这几条也是适应了新时代对科研档案管理工作的新要求。二是新《管理规定》对科研档案工作的监督和指导提出了新要求。三是在原有的基础上优化了科研档案的验收制度。四是在科研档案归档要求上，明确提出科研档案保管期限分为永久和定期，定期一般分为30年、10年。

2.4 协同性

科学数据是在自然科学、工程技术科学等领域，通过基础研究、应用研究、实验开发等产生的数据，以及通过观测监测、考察调查、检验检测等方式取得并用于科学研究活动的袁术数据及其衍生数据。[2]长期以来，科学数据在档案管理体系之外自成一派，自成体系，自行管理，自建系统等，与科研档案管理形成两条平行线。新《管理规定》在第十四条中明确将科学数据纳入归档和管理范畴，这意味着将改变科研档案管理与科学数据相互平行的关系，实现科研档案与科学数据的协同管理，在两者之间建立连接，发挥相互促进作用，进一步丰富科研档案的内容，促进科学数据档案化管理。

3 新《管理规定》的新增内容和主要亮点

通过梳理、比对《科学技术研究档案管理规定》的新旧版本可知，与首次发布的《科学技术研究档案管理暂行规定》相比，新修订通过的《科学技术研究档案管理规定》在内容方面发生了较大的变化。从字数上看，新《管理规定》全文近3500字，《暂行规定》全文3100余字；从内容条目上看，《暂行规定》全文二十四个条款，而新《管理规定》全文二十八个条款，删除和增加了一些条款。新《管理规定》的内容涵盖了科研档案从产生至销毁的全生命历程，如科研档案定义、归档范围、收集、整理、开放共享、管理原则、职责、监督等。在内容上较之《暂行规定》更为丰富与细致，时代性、实践性、操作性与指导性都较强。新《管理规定》删除了《暂行规定》中关于“科研档案工作进行定期检查的内容”（第十四条）“加强科研档案横向联系”（第十八条）“加强科技档案信息加工”（第十九条）“科技档案人员保持相对稳定”（第二十条）“科研档案人员基本任务和职责”（第二十一条）“科研档案人员培训”（第二十二条）等的内容，增加了“科研档案管理职责”“科研档案制度体系建设”“科研电子档案管理”等的内容。新《管理规定》修订的主要内容具体体现在以下几个方面：

3.1 丰富科研档案归档范围

这是新《管理规定》的一大亮点。新《管理规定》的第二条中将科研档案定义为“科研项目在立项论证、研究实施及过程管理、结题验收及绩效评价、成果管理等过程中形成的，具有保存价值的文字、图表、数据、图像、音频、视频等各种形式和载体的文件材料以及标本、样本等实物。”相较于《暂行规定》对“科研档案”的定义，新《管理规定》特别将图像、音频、视频以及标本、样本等实物纳入了定义之中，完善和拓展了“科研档案”定义的内涵和外延。科研档案收集是科研档案管理工作中至关重要的一环，其直接影响着后期开放利用共享的质量，因此，科研档案收集范围的明确与具体化对科研档案收集齐全、完整、准确、系统而言尤为重要。新《管理规定》第十四条明确了科研档案的收集范围，在立项论证阶段增加了“项目指南、可行性报告、项目经费预算文件材料、预算申诉、评审材料、立项批复”。在研究实施及过程管理阶段增加了“研究计划、组织实施工作方案，研究、实验任务书、大纲、科学数据；研制的样机、样品、标本等的实物及其目录、图片等；中期、年度等阶段执行情况报告、总结报告、研究成果等；购置仪器设备、知识产权等情况文件材料等”。在结题验收及绩效评价、成果管理阶段增加了“验收审批材料、验收承诺、第三方检测、测试、评估报告，绩效自评价报告、专家评议文件材料、评价结论等绩效评价工作文件材料等”[3]。

相较于《暂行规定》，新《管理规定》在科研档案收集范围方面进行了细化和丰富，更为注重科研过程性材料的收集与归档，如实验、探测、测试、观测、观察、野外调查、考察等的原始记录和整理记录，综合分析报告；设计文件、图样，集成电路布图，工艺文件，计算文件，数据处理文件；科学数据等资料的收集与归档。一方面，进一步丰富科研档案资源，确保科研过程材料的完整，为科研过程材料的收集提供依据保障，确保应收尽收，为后期的开放利用提供资源保障，另一方面，为科研档案收集实践工作提供了依据和指导，长期以来，在科研档案管理实践工作中，科学研究过程性材料如实验数据、探测数据、观察考察数据、设计文件、科学数据等难以收集齐全，多数散落在科研人员手中，导致这些科研档案无法实现利用，发挥其价值，新《管理规定》的修订有助于此问题的解决，有利于科研档案管理机构与人员按照规定对过程性材料进行收集。

3.2 完善科研档案管理体制机制

制度体系建设是科研档案管理工作科学有效进行的必要前提条件。新《管理规定》中第五条、第六条、第七条、第二十一条、第二十三条对制度体系建设提出了具体的要求。主要包括：（1）优化科研档案验收制度。按照分级管理的原则，对科研档案的“三性”：完整性、准确性、系统性进行审查或验收，不再强制性要求科研档案验收与项目验收同步进行，只在第五条中提出科研项目结题验收时，各单位应当按照分类分级管理的原则，按照有关规定对科研档案的完整性、准确性、系统性进行审查或验收。（2）建立健全科研档案工作规章制度。按照集中统一管理原则，需在人员、库房、设备、经费等方面给予保障，保证科研档案工作顺利开展，确保科研档案完整、准确、可用、安全，并提出任何人不得以任何理由将应当归档的科研文件材料据为己有或拒绝归档的强制性要求；（3）科研档案工作经费保障制度。新《管理规定》提出各单位应把科研档案工作经费纳入本单位预算，科研档案工作产生的支出流入科研项目预算相关科目，保证科研档案工作的经费；（4）建立鉴定销毁制度。新《管理规定》提出由档案部门牵头，组织有关部门或人员共同对保管期满的科研档案进行鉴定，鉴定后无价值的科研档案应进行销毁；（5）明确划分科研档案保管期限，新《管理规定》第十五条中提出科研文件材料归档时应当根据科研项目的性质、规模、创新性等确定保管期限。保管期限分为永久和定期，定期一般分为30年、10年，创新性的明确了科研档案的保管期限，改变以往“一刀切”将科研档案划分为永久保存的情况，有助于缓解科研档案管理与库房压力，有助于划分科研档案内容价值，区分和保存有价值的档案；（6）建立科研档案工作统计制度。新《管理规定》第二十三条规定各单位应当建立科研档案工作统计制度，按照规定做好科研档案统计工作。制定科研档案统计制度，有助于了解和管控科研档案数量，有利于明晰科研档案的存量、增量与缺量，在数量上进行全局把控；（7）建立奖惩制度。新《管理规定》第二十五条规定对科研文件材料归档与科研档案管理工作做出突出贡献的单位和个人，应当给予表彰和奖励；第二十六条规定违反本规定的单位和个人，根据《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《档案管理违法违纪行为处分规定》等予以处理，奖惩明晰，有助于激发人员工作活力。

明确职责是科研档案管理工作顺利、有序、高效进行的前提，新《管理规定》的第八、九、十、十一、十二、十三对参与科研档案管理工作的各主体的主要职责进行了规定。国家档案主管部门对全国科研档案工作实行监督和指导；国家科技主管部门进行科研档案工作的统筹协调，科研项目承担单位的上级主管部门（机构）负责将科研档案工作纳入本系统整体工作范畴，切实加强领导和管理；地方科技主管部门（机构）会同档案主管部门对本区域内科研档案工作实行监督和指导；中央和地方各级科技主管部门（机构）会同档案主管部门制定科研档案工作机制，并进行监督和指导；科研项目管理单位对科研档案工作负责，制定工作制度和机制；科研项目承担单位（含牵头承担单位）对所承担科研项目的档案工作负总则。此外，新《管理规定》对多个单位（机构）共同参与的科研项目的档案管理进行了规定；各单位档案管理部门集中统一管理本单位科研档案，并进行监督和指导，协助科研人员做好科研档案工作；科研项目负责人对归档科研材料的完整性、准确性、系统性负责；科研项目明确专人负责科研文件材料的收集、整理、归档等工作。科研档案管理主体职责的明确，有助于各司其职，确保科研档案管理工作有序进行，有助于深入落实科研档案监督管理，有利于促进科研档案管理规范化、科学化、高效化，确保过程性科研材料能收集完整和齐全。

3.3 将科研电子档案纳入管理范畴

随着信息技术的快速发展，社会各界对科研档案实行单套制归档的呼声日益高涨，为适应数字时代的发展要求，新《管理规定》提出科研电子文件可实行电子单套制归档的要求，为维护科研电子档案的完整、真实、可用、有效、安全，满足科研活动和管理等活动在证据、责任和信息等方面的需要，新《管理规定》在第十六、十七、十八条中新增了“科研电子档案管理”的规范化要求。这也是新《管理规定》的一大亮点。新《管理规定》对“科研电子文件的形成与办理”“电子文件的归档”“电子文件管理信息系统”“科研电子档案单套制管理”“科研档案数字化”，提出了明确的规范化要求。

关于科研电子文件的形成与办理，新《管理规定》要求按照国家电子文件归档和电子档案管理的有关规定进行。对于使用科研电子档案管理系统，新《管理规定》提出科研项目管理系统的应用，应当充分考虑科研档案管理需要，设置科研电子文件归档管理功能或接口，并确保归档电子文件真实、完整、可用、安全，存储格式及元数据应符合国家相关规定。对于科研电子档案单套制保存，新《管理规定》提出符合单套制归档保存的条件：形成的科研电子文件来源真实，由计算机等电子设备形成和传输，形成科研电子文件的系统符合要求，电子档案管理系统可接收且能符合电子档案的长期保管要求，建立科研电子档案备份制度等。新《管理规定》要求科研电子档案应当按照《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894）进行整理，有条件的单位可以开展科研档案数字化。

将科研电子档案纳入管理范畴以及实行科研档案数字化工作是科研档案主动适应新形势发展的要求，2020年修订通过的新《档案法》中增加了信息化章节，用于专门阐述档案信息化事项，新《管理规定》中增加科研档案信息化规定是积极响应新《档案法》的新要求，是适应信息化发展的新举措，将为科研档案数据进行数据化开发，深入挖掘，在更大层面上发挥其价值奠定基础，推进新时代档案事业发展。

3.4 鼓励和促进科研档案信息开放共享

由于科研档案可能会存在涉知识产权、国家安全、隐私、管理等风险，当前，多数拥有科研档案的单位（机构）选择采取不开放或有限开放的举措。然而，科研档案具有较高的经济价值、科技价值以及研究价值，科研档案利益相关者特别是科研人员对其具有较高的需求。2020年12月16日召开中央经济工作会议，确立强化国家战略科技力量作为2021年的重点任务之一，提出要着力解决制约国家发展和安全的重大难题，发挥好重要院所高校国家队作用，推动科研力量优化配置和资源共享，[4]强化了科研资源的共享，科研档案作为科研档案资源的重要组成部分，理应顺应时代要求，实现最大限度的开放共享。为适应新时代发展趋势，新《管理规定》的第一条、第二十二条、第二十四条都在不同层面提及科研档案开放利用共享，将开放共享提到了一定的高度。新《管理规定》第一条指出颁布此规定的主要目的在于“有效保护和利用科研档案”，强调科研档案的利用；第二十二条中提出各单位应当建立健全科研档案开放利用制度，促进科研档案开放共享，加强科研档案的深度开发，并对涉密以及知识产权的科研档案的开放利用进行了规定；第二十四条中对分工合作完成的科研项目档案的利用共享进行了规定，提出应当以任务合同或分工协议条款等书面形式明确科研档案的利用共享。新《管理规定》明确将科学数据纳入归档的范围，2018年国务院办公厅发布的《科学数据管理办法》提出科学数据应当按照开放为常态，不开放为例外的原则，这在极大程度上推进科研档案开放利用共享的进程，科研档案开放利用共享已是大势所趋。新《管理规定》对科研档案开放利用共享的强调适应了新时代发展的要求，紧跟政府数据开放共享的步伐，最大限度发挥科研档案价值，助力科技创新，适应科技体制改革。

4 结论

综上所述，新《管理规定》对进一步提升我国科研科研档案管理的规范化、标准化和科学化整体水平，有效维护科研档案收集、整理、开放共享等活动的整体质量，更好地满足进行科研活动和管理中对依据、信息、数据等方面的需求，为国家和科研单位积累科研档案资产，均具有重要的理论和现实意义。新《管理规定》在科技体制、科研档案定义、归档范围、电子科研档案、开放利用共享方面有了突破性的进展，对科研档案管理业务方面进行了细化，使其更具实践性、操作性和指导性。总体而言，新《管理规定》进步性意义极大，但仍存在一些不足，例如新《管理规定》重视科研档案管理环节，忽视科研档案利用与共享环节，科研档案开放利用与共享所占篇幅较少，对其规定缺乏具象化和细致化，尚未对开放利用的责任主体、开放利用方式、开放利用流程等问题进行明确，无法指导和满足科研档案开放利用实践工作的需要。此外，新《管理规定》未对建立健全科研档案安全工作机制、加强科研档案安全风险管理，提高科研档案安全应急处置能力进行规定，科研档案可能涉及知识产权、秘密等，因此对其安全工作机制和风险应急处置能力的建立尤为必要。