自然保护地立法的原则和实现途径

张赢予

（延边大学，吉林 延边 133002）

自然保护地可以说是我国自然环境保护体系中的重要一环，以自然保护地为延伸的网状保护结构至今已有六十余年的历史，但是在实际的管理过程中却存在着自然保护地设置重叠、权责不明和分类混乱无序等问题，严重影响到了环境法体系的完善，不利于自然环境保护活动的开展。为解决以上问题，我国建立起了以国家公园为主体的自然保护地体系，以国家公园体制为改革的突破口，将立法活动与国家改革决策相衔接，更好地适应社会发展的需求。

一、自然保护地的基本概述

自然保护地是我国为保护自然生态环境所设立的一种区划实体形态，运用区化工具对自然地进行管理和保护，以国家为环境保护义务履行主体，达到管理保护目的的公物。随着我国改革深入并将自然保护地立法引入到生态文明建设中，自然保护地管理力度也随之上升，这对于提升我国的生态环境质量有着积极的影响作用。

自然保护地具有行政法中的公物属性。公物一词来源于行政法中所公认的概念，对于我国行政法学者而言，公物是行政主体为满足公共利益而提供给公众共同使用的财产。因为公物的现实目的是保障和增加公共利益，因此可以将其视为一种公共财产和福利，面向整个社会展开服务，可以供公众无限制且平等地使用。但在公物的利用过程中难免会出现损耗，这就需要行政主体将公物进行合理公平的分配，提高公民的生活质量，在此过程中国家行政机关和管理部门需要承担更多的责任和义务，体现了国家公权力的强制性以及对社会提供福利的无偿性。自然保护地是由各级政府依法划定或者确认，对于具有重要价值的自然景观、自然系统和生态遗迹进行分析评估，确认其具有相应的文化价值和生态功能，可以承载人民对于美好环境的要求，经法定程度审核批准后公布，由国家公权力进行管理和维护，实现了经济、政治和法律之间的均衡，体现出了自然保护地的公物属性［1］。

此外，自然保护地体系改革顺应了环境法的现实要求。自然保护地体系建设可以说是我国环境法体系完善以及生态环境建设的核心环节，尤其是国家确立了以国家公园为主要单元形式的自然保护地体系逐渐完善，并在我国的相关政策和指导意见中直接彰显出来。党的十九大报告中明确提出了建立起以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

二、自然保护地立法的基本原则

自然保护地作为环境法体系中的关键组成部分，其立法基本原则应当与环境法相一致，大致表现为以下几个方面：

（一）相关法律之间协调平衡的基本原则

环境法体系是由多个领域和部门的法律、法规和规章制度构成的，不仅涉及公益诉讼法、环境保护法、自然资源法，还包括了行政许可法、行政强制法以及行政诉讼法等不同种类的法律，只要与环境保护相关的法律都可以归纳到环境法体系中去。而不同种类法律之间的协调则是整个法律体系高效运转的关键，自然保护地法更是如此，在立法实践中应当遵循平衡与协调的原则，扩领域的沟通协调，保证不同位阶和不同部门之间的法律冲突在一定的可控范围之内，保证自然保护地法的协调性［2］。

（二）对自然保护地适度监管和控制原则

尽管自然保护地属于行政法范畴的公物，但自然保护地立法应当遵循湿度监管和控制原则，对于自然环境的管理和控制应当顺应自然环境规律，尽可能地降低人为因素的干预和影响，同时对于自然保护地进行适当的监督控制，避免出现自然保护地出现污染和损毁的状况。这需要明确环境监管部门的职责范围，相关的法律条文不应与自然规律相抵触，监管者应当遵循适度监管的原则和公众参与的原则，合理地行使监督和管理权限。

（三）自然环境利用和法律应用的效率原则

自然保护地立法需要注重自然资源的高效利用以及相关法律在实际应用过程中的应用效率，可以说自然环境的利用效率以及环境法条文的应用效率都是自然保护地立法的核心内容。在一定程度上自然资源的利用直接影响到了生态环境保护的效果，法律的实际应用率更加决定了法的引导和规范作用。故此，自然环境保护地立法在实际立法过程中需要明确自然资源的管理和利用行为，并借助国家行政机关进行落实和保障，提高环境资源的利用效率［3］。

三、自然保护地立法的理论基础

（一）环境权是自然保护地立法的权利基础

环境问题的解决需要法律的保障，通过多年的实践我们可以发现，环境的保护无法依靠人们的自发性和主动性解决，大多数的环境侵权都只能通过公益诉讼这一法律救济途径实现，依靠国家强制力干预，消除环境侵权的影响。对于自然保护地立法更是如此，需要充分发挥出环境权的作用，明确相关主体的权利和义务，在立法中具体详尽地规范出自然保护地相关主体的权责，提升人们的环境保护责任意识。

（二）追求环境正义则是自然保护地立法的价值基础

美好的生活是所有人共同的追求，生态环境的质量更是直接影响到了人们的生活水平，而人与自然环境之间的矛盾，则需要在环境正义的追求过程中实现，努力实现自然环境的可持续发展以及社会经济发展之间的平衡协调。人们在生活过程中影响着环境，又依赖于自然环境，故此需要追求环境正义，在维持人们基本生活的前提下，制定完备的法律和规章制度，规范人们的各种生产经营行为，降低各种活动对环境的消极影响［4］。

（三）环境信息公开则是自然保护地立法的制度机制

政务公开已成为政府行政的基本原则，有赖于信息技术的发展和进步，社会监督的力度和效率也随之上升，政府对于公众监督以及媒体监督负有一定的配合义务，将行政信息依法公开，尤其是对自然保护地立法的相关信息，应当及时地进行解释和回应。无论是对于自然保护地立法的各种解释，还是社会公众对于立法的建议，都有助于自然保护地立法的科学化和完善。

（四）公民、法人和国家机关则是自然保护地的主体基础

自然保护地立法涉及了社会的各个阶层，但主要对社会公众、法人以及非法人主体、国家机关有着明确的要求和行为规范。自然保护地区周围影响的公众，对于自然保护地有着一定管理和投资的法人和非法人以及对自然保护地有着管理责任和义务的国家机关，以上主体之间需要相互协调沟通，努力合作以实现人与自然的和谐发展，生态效益和经济效益相统一，对于公民和企业的行为进行监督和规范，同时国家机关也需要接受公众的监督，达成稳固的三角形态势［5］。

四、自然保护地立法的实现途径

（一）自然保护地立法的内部功能分配

自然保护地立法的实现，需要确定并宣告自然保护地立法的定位，并且明确自然保护地利益的相关主体权责，建立起完善的自然保护地管理体制和运行方式，并为自然保护地提供相应的技术支持，形成完整的规划体系。这需要结合自然保护地的具体环境以及社会发展情况、政策信息以及具体技术等因素综合考量制定，实现内部功能的合理分配。

（二）自然保护地立法与外部法律衔接

自然保护地立法作为环境法体系中的重要一环，需要同外部不同种类和部门的法律之间相衔接，不同位阶之间的法律必然存在一定的冲突，而自然保护地法律的实现需要同诉讼法、行政法以及环境法之间有机衔接，做好相应的立法沟通工作，促进自然保护地法律的具体实施。

五、结束语

自然保护地立法作为我国环境法体系中的重要一环，它的实施需要借助国家公园为主要形式，借助国家强制力为保障，在立法实践中需要遵循协调、适当监督和效率原则，加强内部功能的分配以及外部法律的衔接，为我国生态环境建设提供有力的法律保障。