浅论政府治理工具创新的制度—技术逻辑

胡显根

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

一、问题的提出

在高度复杂的社会条件下，政府在面对复杂以及快速变化的外部行政生态时往往会出现“治理失灵”的现象，治理的有效性成为政府开展治理活动的重要考量。“治理工具”因“治理失灵”而生，是“治理失灵”的克星［1］。治理工具有效与否关乎“治理失灵”能否得到解决。党的十九大报告提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，推动政府治理工具创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。同时，信息化浪潮席卷政府治理的每个角落，带来了公共治理领域的深刻变革，政府开始关注信息技术与治理活动的结合，大数据、云计算等信息技术手段嵌入政府治理为创新治理工具和手段提供了新的思路。

治理工具是指政府在治理活动中采取的方式、工具和手段，并不完全等同于政策工具。它是在“治理”概念诞生之后出现的，是政府工具在公共治理阶段的表现形式。治理工具是一个宽泛的概念，基于不同的标准可以将其分成不同的治理工具类型，但在本文的研究视角中，笔者试图从制度—技术的二元视角来探讨治理工具的发展，并未明确细分治理工具的类型，而是将治理工具中运用信息技术的政府工具界定为技术性工具，继而探究治理工具创新的内在机理。

从政府治理的实践来看，技术性工具愈发受到治理主体的青睐，带有“技术”标签的治理方式往往成为政府进行社会治理的首要选择，信息技术嵌入政府治理甚至遮蔽了传统政府治理中建立的一套社会运行规范与用以解决社会运行问题的制度机制，成为解决社会问题的有效治理方式。从其治理的有效性来说，以大数据为代表的信息技术工具能够大幅提高信息处理效率，优化政府治理的流程以及实时反馈和动态响应社会问题与需求，技术性方案毫无疑问具有良好的治理绩效。但社会问题的产生往往有着十分复杂的原因，受到现实的、历史的、结构性、制度性等因素影响，而信息技术的作用具有短暂性、临时性和易替代性等特征，其稳定性、持续性与可靠性都难以保证［2］，过度依靠技术性工具无法解决深层次的制度问题，从而需要依靠制度的革新，由此陷入制度革新和技术创新的两难境地。因此，从治理工具创新的角度来说，尽管信息技术嵌入政府治理很好地拓展了治理工具的应用范围，但如何理解技术嵌入的技术逻辑和以制度为根本的制度逻辑的内在关系，明确制度性工具和技术性工具的边界范围，从根本上推动政府治理工具的创新，是本文试图回答的核心问题。

二、政府治理工具创新的“制度—技术”逻辑

技术进步推动公共治理的变革。当前，公共治理主体充分发掘信息技术的潜在价值并将信息技术作为创新公共治理的有效手段。技术性工具作为一种新兴的政府治理工具，丰富了政府治理的手段和方式，赋予公共治理以“智慧”的特征。基于“制度—技术”的二元视角，在政府治理工具的创新路径中，存在制度革新和技术创新两种进路，即依靠制度革新改善工具使用绩效的制度逻辑和依靠技术嵌入创新工具类型的技术逻辑，这两种逻辑沿着不同的路径开展。在政府治理工具创新的实践中，“制度—技术”逻辑表现为技术性工具的多样化和有效性对制度性工具的固化和滞后性的超越。

（一）制度性工具：治理工具创新的制度逻辑

作为一种规范社会成员行为的规则体系，制度为治理活动的开展提供一套普遍的价值体系和行为框架，在这个意义上，制度已经内化为一种治理工具，制度的品质关乎治理工具的绩效。在社会学制度主义看来，好的制度在于制度的适应能力以及适应环境的能力［3］。在治理工具的序列里，制度作为最重要的决定治理工具绩效的功能性要素，基于制度层面的革新是推动治理工具创新的关键环节。当治理工具无法有效适应治理实践的变化，就可能意味着制度层面产生了不适应性，就需要通过制度的调适与革新来推动治理工具创新。

明确了制度与治理的辩证关系，更加深刻地推动着治理工具的创新取向。制度既扮演着治理工具的重要角色，也发挥着推动治理工具创新的驱动作用。制度革新推动治理工具创新的制度逻辑沿着以下的进路展开。

1.制度革新维系治理工具的稳定性趋向，确保治理工具的有效运用

治理体系在一定程度上是一套明确的制度安排，可以说，治理活动的开展是在制度规定的框架内进行的，治理体系的建构也为治理工具的使用划定了适用范围，即不同的治理工具适用不同的治理情境。从制度建构的实践来看，社会各个领域的制度化程度都达到了较高的层次，制度为社会运行提供了规范化的规则体系，在这个层面上，制度内化为最基础也最稳定的治理工具。当治理情境发生变化时，各种复杂社会问题的背后是深层次的制度性问题，尽管制度对外部环境变化的反应具有滞后性，但基于制度层面的革新是最根本的解决路径。通过制度革新来不断调整内部变量关系，它能够在解决社会问题的同时维系各个变量和要素的良好运行，使其重新回到规范化的运行框架内。这意味着制度性工具能够在其调整过程中持续而又稳定地保持其运行效果，确保制度性工具能够在其使用过程中被有效地践行着。尽管制度革新是一个变化的过程，但它并不会改变治理工具的稳定性趋向，并且会始终维系其治理能力。

2.制度革新推动制度优势转化为治理效能，提升治理工具绩效

党的十九届四中全会强调，要将制度优势更好地转化为国家治理效能。推进治理体系和治理能力现代化离不开制度建设与革新，制度不断完善的过程与治理能力的成长是动态关联的。制度演进的经验表明，制度并不是从一开始就完美的，而是在实施中不断变迁和完善，以适应社会环境变化的需要。制度革新就是制度从不完善到逐步完善的演进过程。在政府治理的实践中，治理情境的变化既对治理能力提出了新要求，也促进了制度变迁的发生，要求制度通过增量调整或制度调适来推动其与治理情境相适应，进而实现治理能力的提升。而治理能力绩效大小关键要看制度转换的功能如何［4］。制度革新的重要目标之一就是通过将制度的内在优势有效转换为治理效能，制度优势转换得越好，治理能力的提升就越有效。制度作为重要的治理工具，制度优势能否转化为治理效能必然影响着治理工具是否发挥其应有绩效的问题。在这个意义上，制度优势有效转化为治理效能必然推动着治理工具绩效的提升。

（二）技术嵌入：治理工具创新的技术逻辑

信息技术既是促进社会生产力发展的生产性工具，也是推动社会经济转型的治理工具［5］。当技术以张扬的姿态进入政府治理的视域时，政府作为治理的核心行动者，已经开始关注技术在政府治理中应用的可行性，并将信息技术作为解决社会问题的“满意解”。治理工具创新的技术逻辑是对传统治理工具创新逻辑的超越，它强调以动态性、前瞻性、智慧性思维替代静态的、滞后的和被动的常态化治理思维，并关注对有效的信息技术手段的开发与应用，以推动政府治理工具的持续更新和动态发展。

由于治理工具使用的一致性趋向，政府试图寻找能够适应外部行政生态变化并具有动态发展禀赋的治理工具和手段，以应对复杂多变的社会治理情境。信息技术使政府治理的触角延伸至更加广泛的治理末端，并实现社会运行信息的实时双向传递，为政府构建和呈现了清晰的治理图景。技术嵌入政府治理并成为创新治理工具的重要手段有着清晰的逻辑进路：

1.技术嵌入为治理工具创新提供了多样化路径，丰富了治理工具选择

信息技术是一个范围广泛的综合性概念，它包含着信息时代诸多技术发展的最新成果，技术的多样性无疑会增加其在政府治理中应用的契合性。技术嵌入与政府治理的契合性表现为微观治理场景的多样性与信息技术的多面性上的契合，这意味着不同的信息技术可以与差异化的治理场景相匹配。因此，信息技术的应用使政府面对差异化的治理场景时有了多样化的治理工具选择。在技术应用的实践中，有学者将嵌入政府治理中的技术要素分为智能感知技术、信息集成处理技术、辅助决策技术和智能服务技术等四大类［6］，每一类别的技术都有其独特的技术优势，从而在不同的治理场景中发挥作用。随着作为治理工具的信息技术手段不断被开发和应用，治理工具的形式创新就会愈加多样，从而推动治理工具的创新沿着不同的技术路径展开。应当注意到的是，治理工具的创新应用也会产生新的治理需求，即更多的治理场景需要更多技术工具的匹配，由此促进技术工具的再开发和再应用过程。因此，治理工具创新与技术工具开发是一个双向促进的动态关系。

2.技术嵌入提供了多种治理工具组合使用的优化选择

各种治理工具形成的工具箱为政府治理提供了丰富多样的治理工具选择。在治理实践中，政府工具经常是以集群、组合的方式出现［7］。治理工具组合使用的目的在于更好地集成各自的工具优势以产生更好的治理效益，但治理工具的组合使用并非总是能够产生较好的效果，需要考虑到工具的使用阶段、工具的特性以及具体的治理情境，如强制性的法律规范与非强制性的自愿性工具在同一阶段可能会相斥而非相容，而在不同阶段则可以灵活搭配使用。

技术嵌入改变了治理工具组合使用的排斥和低效的情况，进而优化治理工具的组合使用，实现优势叠加。究其原因，是基于算法的云计算、区块链等信息技术手段具有中立性，在政府治理中往往发挥着辅助决策、可视化呈现的功能，从而为其他治理工具的使用提供了技术性辅助和支持，并且贯穿在全周期的治理进程中。所以它并不会影响其他治理工具功能的发挥，而且它的技术特性使得它能够在整个使用阶段为其他治理工具提供协助，如“城市大脑”与基层社区网格化管理相结合以共同解决社会问题等。

3.技术嵌入赋予治理工具的动态化发展倾向，以技术更新带动治理工具更新

相较于制度性工具，技术性工具的开发超越了制度性工具的路径依赖和固定化倾向。某一领域的社会制度往往从设计之初就寄希望于保持长久的生命力，所以通过制度性工具革新推动治理工具创新的路径是一个缓慢且滞后的过程。但信息时代技术进步的速度却是超乎想象的快速，技术迭代的后果就是新的智慧思维和工具的产生，它远远快于政府治理模式的转变和外部行政生态的变化，政府往往刚刚熟悉最新版本的智能化设备的应用，转眼间相关设备又要进行更新换代。基于技术的迭代发展，治理工具的“版本”也在不断地更新着，并且它的更新速率与治理情境的变化相匹配，政府甚至可以前瞻性地关注技术发展以期能在新的情境中加以应用，在此基础上的政府治理工具被赋予了动态发展的禀赋。此外，治理工具的创新包含工具类型、内容及使用方式上的创新，技术性工具的更新和发展也为开发工具类型、调整工具内容和创新使用方式提供了技术上的可能性，技术更新的过程也是治理工具创新摆脱路径依赖、动态发展的过程。

三、制度逻辑与技术逻辑的内在关系

在政府治理工具创新中，制度逻辑与技术逻辑之间既有共同的目标取向又有不同的实现方案。共同的目标取向是指无论是技术逻辑还是制度逻辑，从本质上说都是为推进治理工具创新而展开的；不同的实现方案则是指不同的工具特性决定其不同的推进路径。总而言之，制度逻辑与技术逻辑的互动有着明晰的逻辑主线，并在逻辑进路中存在内在的紧张性。

（一）治理工具创新以制度逻辑为基础和主线，并将技术逻辑作为实现治理工具有效性的重要支持

制度作为结构较为稳定的规则体系，制度性工具也因此成为治理工具箱中最为稳定的组成部分。治理工具创新的过程一定程度上可以理解为突破制度性工具固化倾向的过程，因为治理工具的创新必然需要通过制度性工具的调适来改变其内在结构，这才是本质的、深层次的工具创新过程。以渐进的制度革新实现治理工具改善和突破的制度逻辑作为主线一直贯穿在治理工具创新进程中。同时，技术性工具的开发与应用为治理工具创新开辟了技术路径，技术逻辑旨在通过一套具体的、标准化的技术运行的规则体系和技术手段来提高治理工具的有效性，它与制度逻辑有着共同的目标取向，但技术逻辑更多意义上是为“善治”目标的实现提供技术支持。

技术逻辑的运行依赖于制度性工具所创造的稳定的制度环境。只有稳定的、良好运行的制度环境才能为技术嵌入拓展开发和应用的空间，反之技术逻辑所拥有的技术优势很容易被消解。重要的是，制度性工具所建构的制度体系规范了技术逻辑存在和运行的框架，使其在制度所限定的范围内进行开发和应用，以尽可能避免过度依赖并滥用技术造成的数据安全、算法权力等技术治理困境。

（二）制度逻辑与技术逻辑有着内在的紧张性

尽管制度性工具和技术性工具在工具应用的目标上具有一致性，但制度和技术的不同特性决定了其实现路径的差异性。具体来说，制度逻辑和技术逻辑的内在紧张性表现在以下两个方面。

（1）制度逻辑设计的制度路径的被动性和滞后性与技术逻辑主张的技术嵌入的主动性和动态性之间相背离。制度逻辑强调制度的渐进调整，这是对外部行政生态变化的被动响应，且制度的变革是一个缓慢的进程，很难在短期内见成效，而技术逻辑主张以技术更新带动治理工具创新，技术的生命周期较短，并时刻进行着动态更新，它在政府治理中的应用可以动态响应社会问题甚至可以前瞻性地预测可能发生的非常态化治理风险和危机。

（2）制度性工具所具备的稳定性特征与技术性工具所拥有的短暂性、易替代性特征相冲突。技术逻辑强调对多种信息技术的持续开发与应用，但技术的过度开发会产生技术间不断替代的现象，即新兴的运行效率高的技术对效率相对较低技术的替代。另外，技术之间并非始终可以并行不悖，不同特性的技术分野和界限仍然存在，技术应用也有着固定领域和方向。制度性工具的稳定运行为治理工具创新提供了持续性动力，难以预测的技术性工具的开发和应用有时反而会增加治理工具创新的复杂性。在此意义上，制度性工具是治理工具创新可持续性的最根本保证。

四、政府治理工具的发展方向

与一切事物的发展变化一样，政府治理工具的创新也有着自身的规律。在科技高速发展的时代，治理工具创新也必然离不开制度—技术路径。从治理工具的发展方向来说，通过制度逻辑对技术逻辑的调适来消解两者的内在紧张性，实现制度和技术路径的同向演进；从治理工具的类型开发应用来说，不仅需要关注新治理工具的开发，还应当关注应用阶段治理工具的相互补充和有效组合；从治理工具的价值取向来说，应当用人本主义的价值取向来纠正技术治理思维下的“技术决定论”，致力于实现公共治理的“善治”目标。

（一）制度逻辑对技术逻辑的调适

实践证明，无论是技术路径还是制度路径，政府治理工具沿着单一化的路径开展有局限性，双重路径的同时展开也可能因各有侧重而发展不均衡。基于制度—技术逻辑开展的治理工具创新的路径应当是制度和技术路径的同向演进，而非过度关注技术忽略制度的形式化路径，这就需要制度逻辑对技术逻辑进行调适，以实现两者的良性互动。制度逻辑对技术逻辑的调适包含以下两个维度。

（1）应当明确制度逻辑在治理工具创新中的基础性地位，使其主导治理工具创新进程。这种主导并非指过度重视制度性工具，而是强调制度性工具在调整治理工具内在结构上的根本性作用，这也是治理工具最根本的变革动力。另外，也要推动制度逻辑更新和升级，使制度逻辑贯穿在治理工具创新的全阶段和全过程，这既包括完善制度性工具设计，也包括不断进行制度增量调整来促进制度性工具的成熟，进一步稳定治理工具的内部变量关系。

（2）通过制度逻辑来规范、设定技术逻辑的应用范围和内容。超越应用边界的技术性工具的开发和使用会产生治理工具的适用性问题。技术性工具并非越多越好，也并非所有技术性工具都可以适用于治理情境，技术性工具的过度开发在解决技术应用问题的同时又会产生新的技术应用问题，如果政府治理思维和方式的更新跟不上技术更新会产生更高的技术使用门槛和技术学习成本。因此，需要为技术性工具的开发和应用设定程序化的运行流程和使用规范等，明确技术使用的边界，包含技术性工具该如何运行以及在哪些领域应用等内容，并通过相关的技术性规则推动技术性工具的系统性整合。此外，要根据制度环境匹配技术性工具，技术手段不能调整的要转换为制度性工具来发挥其治理功能。

（二）治理工具的组合、协调与创新

治理工具并非越多越有效，工具之间的组合使用也并非总有正向效益，治理工具组合使用的前提是治理工具之间并不互斥，这样才能有效化解治理工具失灵的风险。具体来说，首先是治理工具的应用情境分析，也就是治理工具的组合使用需要同时满足对治理情境的适应性，要在治理情境设定的范围内选择合适的治理工具，然后再考虑组合的问题。其次是治理工具的功能和特性分析，尽量减少同样功能的治理工具的叠加使用，因为功能一致的治理工具叠加使用会造成治理资源的浪费，要使不同特性的治理工具在使用中优势互补。另外，不同特性治理工具能够满足不同阶段的治理需求，如不同技术性工具的组合使用能够实现前瞻性预测、动态实时反馈和治理结果评估的全过程治理，较大程度实现优势互补。最后是治理工具的结构性组合，这侧重于强调多样化治理工具的并行使用和灵活搭配，摆脱工具使用的路径依赖。技术性工具受到青睐的原因之一就在于它能够较好地搭配非技术性工具使用并为其提供技术支持，使其产生更好的治理效果。

（三）人本主义的价值取向

技术主义旨在通过相关技术手段挖掘数据背后的信息价值，并将数据作为分析一切问题的信息依据，从而形成“唯数据主义”的治理思维。尽管数据的可视化为治理主体呈现了动态运行的社会治理图景，并有效简化了复杂的社会事实，但技术本身存在的局限性在实践中也会产生诸如数据安全、“算法黑箱”等负面影响。在此意义上，政府治理工具的创新路径如果无限放大技术的应用边界，势必会缺乏人性化的政策关怀，甚至侵入个体的生存空间，最终与治理工具的“善治”目标相抵牾。因此，为了消解技术主义的负面性，必须用人本主义、智慧心智和新的想象力弥补技术的缺陷［8］，用以彰显治理工具的公共价值立场。

政府治理工具的未来发展取向应当是工具理性和价值理性达到平衡。确立人本主义的价值导向既需要倡导人的主体性价值，也强调关注和回应人的社会需求。人本主义价值导向的确立可以从以下两个方面加以考量。

（1）立足治理工具的现实需求进行治理工具创新，明确治理主体的责任，推动形成公众参与评价治理工具绩效的工具评价体系。治理工具的应用对象是广泛的社会公众，而社会利益诉求多元化、公众需求差异化要求治理工具基于问题和公众需求导向进行治理工具的创新与应用，治理工具的有效性在一定程度上也取决于公众对于治理工具的满意程度。因此，要倡导治理工具创新和应用的公共价值立场，使治理工具能够立足于公众需求进行创新，还应当推动公众对治理工具的应用绩效进行评估以改善工具的应用。

（2）通过制度设计确立以公平、正义为核心的价值理念，将技术性工具的开发和应用纳入制度性的价值框架内，在实现工具理性的同时彰显价值理性。技术性工具的要素过多会过分彰显工具理性而忽视对价值理性的关注，导致工具主义倾向。因此，在发挥技术性工具高效率的同时，要用制度性价值来规范和引导技术性工具的开发和应用，使制度中彰显的公平、正义的价值观为治理工具的开发与拓展提供普遍的价值导向，推动技术的广泛应用与人的全面发展相辅相成、互动交融。

五、结束语

本文希冀从制度—技术的视角来阐述治理工具创新的双重逻辑，为当下治理工具的应用和拓展提供一些有益的思考。本文重点探讨的是制度性工具和技术性工具在政府治理工具创新中的关系，以及治理工具如何在工具理性和价值理性间寻找平衡的问题，因为治理工具不仅有其工具属性，还有着超越工具内涵的公共价值。当然，随着信息技术的快速发展和社会生态的变迁，对于治理工具创新内在机制的探讨也应当结合更多新的治理工具应用实践而动态地进行。探索信息时代的政府治理工具的发展将是政府治理工具研究的重要课题。