明代河南抚按与灾荒救济

田家溧,王超燕

(郑州大学 历史学院，河南 郑州 450001)

河南地区位于中国中部，东接安徽、山东，北接河北、山西，西连陕西，南临湖北，自古就是兵家必争之地。元朝政府在河南地区增设河南江北行中书省，简称河南行省。明洪武年间汴梁路、河南路、彰德路、卫辉路、怀庆路等分别被改路置府，河南中书分省也被置于开封府。此后河南的政区有过三次变动，直至嘉靖二十四年(1545年)，河南行政区域就此确定。此时的河南共有开封、河南、南阳、汝宁、彰德、卫辉、怀庆、归德八府，其八府、十二州、九十六县的行政区域直至明亡再无大的变化。[1](P6-26)

明代河南是一个灾害多发的地区，据刘旭东统计，共发生过水灾192次、旱灾124次、虫灾(主要为蝗灾)94次、饥荒81次，其他的如雹灾、雪灾、地震等灾害共120次。[2](P1)频繁的灾害使明朝中央政府及河南地方政府忙于灾荒救济，其中河南巡抚与河南巡按发挥着独特的作用，作为中央派遣官员他们第一时间向中央奏报灾情请求援助，同时领导河南地方官员组织救济、安抚流民。

学界关于抚按官与灾荒救济关系的研究较少，其中鞠明库《抚按与明代灾荒救济》一文率先探讨了明代抚按官在灾荒救济中的职能、角色演变与分工、救灾的效果及其存在的问题，但缺乏区域特色的观察与研究。相较其他地区，明代河南抚按与灾荒救济的关系更为密切，较能体现明代地方灾荒救济的特色，本文将从明代灾荒救济中河南抚按官的设置、地方特色及纽带作用等方面展开研究。

一、明代河南灾荒救济中抚按官的设置

河南抚按之中，巡按最先设置。洪武十五年(1382年)，出于对各地按察分司的担忧，明太祖改置都察院，正式以布政司为单位分监察御史为河南、浙江等十二道，各道置监察御史三到五人，秩正九品，河南巡按就此诞生。[3](P104)此时的河南巡按仅为临时派遣官员，事罢还朝，并无固定的派遣制度。永乐元年(1403年)明成祖“遣御史分巡天下，为定制”，[4](P79)洪武时期不定期派遣巡按御史的作法被固定了下来，巡按御史制度就此正式确立。河南巡按代天子巡视河南，“所按藩服大臣、府州县官诸考察，举动尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，剪除豪蠹，以正风俗，振纲纪”。[4](P1768)

河南巡按在灾荒救济中发挥了重要作用。因巡按职能特殊，地方发生灾害后巡按可以最快速度直接向朝廷报灾。如洪武二十二年(1389年)四月，“监察御史许珪巡按河南上言，自开封永城至彰德，春夏早暵，菱苗疏薄，农民所收无几，今夏税宜减半征收”[5](P3497)；永乐九年(1411年)六月，“巡按河南监察御史李伟，言磁州武安县民疫，死者三千五百余户，荒芜田地千三十八顷有奇，请除其税”[6](P1480)。不仅如此，在巡抚设置之前，河南的灾荒及因灾荒引发的社会问题均由巡按处理，如永乐元年十一月，“巡按河南监察御史孔复言：‘奉命安抚河南百姓，今招抚开封等府复业之民三十万二千二百三十户，男女百九十八万五千五百六十口。’”[6](P594)

相比巡按，河南巡抚则是为处理灾荒流民问题而专门设置的，品级更高且管理事务更为复杂。明朝建立之初，明太祖在地方设置承宣布政使司掌民事，都指挥使司掌兵事，按察使司掌监察。由于三司互不统属，致使在处理地方重大问题时相互掣肘，严重影响地方行政，出于客观需要“巡抚”一职便应需而生。[7](P101)巡抚初为朝廷派出的临时差遣官员，事罢还朝，后随着巡抚派遣的常态化和地域固定化，巡抚渐渐成为地方最高行政长官。[7](P103)宣德初年最早设置巡抚，朝廷派熊概、叶春、周干等出巡江南，是专为解决江南屯田被军兵大量侵占、税收混乱等问题[4](P116)；宣德二年(1427年)出巡陕西的隆平侯张信和户部尚书郭敦主要目的则为“使军民安妥，粮储足用”。[8](P866)河南巡抚的设置较为特殊，与灾荒救济密切相关。宣德五年(1430年)四月，“河南旱灾，民多流亡，命侍郎徐廓往抚辑之。”[8](P1538)当时一同作为巡抚被派出的还有六位官员，他们分别被派往山西、应天、山东、浙江、江西及湖广。其中山西和山东为九界之边，派出巡抚是出于军事目的，其他地区的巡抚则是为了督理税粮、整理农事。[9](P39-165)

二、明代河南灾荒救济中的抚按官

(一)有效的流民问题治理

河南地区本就因易发灾害而流民众多，且河南地处于河北、山西、山东、安徽、湖北五省之中，与其他省之间并无山脉阻隔，极大地方便了五省流民的进入。如宣德三年(1428年)闰四月，工部郎中李新言：“山西饥民，流徙至南阳诸郡，不下十余万口”[8](P1160)；正统六年(1441年)，山东、山西饥荒，“流民就食河南者二十余万”[10](P962)；正统十二年(1447年)，邓州流民马贵等言：“臣等三百五十余户，原居山西、山东，因地狭民众，徭役繁重，逃移至此”。[11](P3557)这些进入河南的流民不但加重了河南地区的负担，也造成了安全隐患。

河南抚按能够积极应对处理流民问题，“流民问题并非明代所独有，但明代流民问题之严重则是史无前例的。”[12](P99)永乐元年，靖难之役产生大量流民，河南地区尤甚，十一月，“巡按河南监察御史孔复言：‘奉命安抚河南百姓，今招抚开封等府复业之民三十万二千二百三十户，男女百九十八万五千五百六十口。’”[6](P594)河南巡按便成为各地抚按中最早处理流民问题之人。河南首任巡抚更是为处理流民问题而设置的，宣德五年(1430年)四月，“河南旱灾，民多流亡，命侍郎许廓往抚辑之”。[8](P1538)

最具代表性的例子当属河南巡抚对“荆襄流民”问题的成功解决。早在景泰、天顺年间，山东、河北等地发生饥荒，有二十余万户流民进入河南，当时正逢黄河决口，这些流民“复转徙南阳、唐、邓、湖广襄樊、汉沔之间逐食。”[11](P6401)此即著名的“荆襄流民”。荆襄地区是湖北、四川、陕西、河南四省交界处的泛称，其中包括了河南汝宁府信阳州、光州，南阳府邓州、南阳县、镇平县、唐县、泌阳县、桐柏县，据马雪芹统计，此时期在南阳盆地附籍落户的流民共有20万左右。[13](P99)“荆襄流民”于天顺、成化年间多次起义，朝廷派重兵围剿却未能从根本上解决问题。《明史·食货志》载：“成化初，荆、襄寇乱，流民百万。项忠、杨玻为湖广巡抚，下令逐之，弗率者戍边，死者无算。祭酒周洪漠著《流民说》，引东晋时侨置郡县之法，使近者附籍，远者设州县以抚之……河南巡抚张暄亦请辑西北流民，帝从其请”。[4](P1879)后宪宗一改成化初年征剿、镇压、遣返流民的策略，命原杰出抚荆襄。原杰到达荆襄地区之后，“遍历山溪，宣朝廷德意，诸流民欣然愿附籍。于是大会湖广、河南、陕西抚、按官籍之，得户十一万三千有奇，口四十三万八千有奇。”[4](P4344)明政府得以在此基础上设置湖广行都司，增兵设戍，增设府县，荆襄地区流民遂得到控制。此次原杰以抚代剿、以附籍代遣返处置荆襄流民非常成功，可见河南抚按在此期间作用甚大。

(二)丰富的河患疏浚经验

明代由于漕运和皇帝陵寝的关系，治河比前代更难。顾炎武曾在《天下郡国利病书》中这样描述明代的治河窘境：“河之难治也，自古记之而尤难于今。商以前有远都避者远害也；元以前有资之转漕者资利也；我朝不欲侵陵，既以远害，又欲转漕，兼以资利，不南不北之间，独有自西自东之路，必使万里奔流。就我约束，较之往代诚难。”[14](P785)河南地区又是黄河泛滥的主要区域，明洪武八年、十四年、十五年、十七年、二十二年、二十四年河南陆续发生因黄河决口引发的水灾。洪武八年黄河开封太黄寺堤段决口，动用了三万人才将决口处堵塞住。[4](P2013-2014)永乐八年、九年，正统二年、三年、十年、十三年，景泰二年、三年、四年、七年，黄河不断决口，造成的损失不计其数。[4](P2014-2019)故河南地区的历任巡抚除了需要处理灾荒外，还须面对黄河水灾问题。如宣德六年(1431年)七月，黄河河水暴溢，河南开封府所属的祥符县、中牟县、阳武县、通许县、荥泽县、尉氏县、原武县、陈留县皆被水淹没，民居田地被毁甚巨，时任巡抚侍郎于谦向朝廷上奏，请求赈济并豁免税粮。[8](P1891)

起初，黄河的治理事务均由工部负责，每逢黄河决口或河道淤塞，先由河南巡按请求工部堵塞决口或疏浚河道，工部向皇帝或内阁奏报得到批复之后，派遣人员并发动当地民众救灾，若工程较大，还会动用当地驻军疏浚河道或堵塞决口。如宣德十年(1435年)，“巡按河南监察御史李懋，言河南开封府祥符县金龙口旧河，西通黄河东接张秋、临清，近来淤塞，乞令所司疏浚，以通舟楫事。下行在工部复奏，请于农隙时量起附近军民协力疏浚，仍以所在官员董役从之”。[11](P266)一旦黄河河道堵塞或决口，周围数十万百姓的安全将得不到保障，治河如救火。但疏浚河道或堵塞决口工程较大，地方官员又不得不通过工部。

鉴于从巡按奏报到具体实施治河措施中间流程繁复，从弘治年间开始，治河事务多由河南抚按及钦派大臣、中官共同负责，如防河夫役制度便是在河南抚按官共同努力下促成的。弘治二年(1489年)荆隆口决水，漕河失利，弘治帝令河南巡抚杨理、巡按陈宽和都御使刘大夏、平江伯陈锐、司礼监太监李兴总理治河事务，河南巡抚杨理和河南巡按陈宽等建议起用役夫，并力修塞，其患始息[14](P764)。此后，防河夫役形成制度并通行河南，成为治理黄河的重要手段。正德元年(1506年)，“刑部左侍郎何鉴以黄河已平议停防河夫役事”，巡抚河南都御使陶琰则言：“先年荆隆口决，水奔入海，漕河入利，治河大臣建议并力修塞，其患始息，因备行一省，随户丁之多寡编佥河夫五万八千七百余名以备之，近已减五分之一矣，若再停革，恐非先朝预防之意，况所设虽有前数亦惟用于有事之日，若河流循轨固不妨废农业，但宜严禁有司勿频迁而私役之耳。”[15](P684)黄河役夫得以保留，这不但加强了黄河的治理，更大大节省了河南百姓的民力。河南抚按官在疏浚黄河事务上也颇为得力，如天顺七年(1458年)，英宗令巡抚河南右副都御史贾铨率三司疏浚黄河，“先以金龙口河开浚宽阔，俾水流通以接漕河，仍相度旧河，或另有泄水之处讲求古法，酌为时宜而兴工开挑，不必计其速成，务为经久之计”。[11](P7028)成化十一年(1475年)，黄河溢开封，时任河南巡抚的李衍“自开封西南地名新城，下抵梁家浅旧河口七里，疏浚壅塞以泄杏花营上流水势，又自八角河口直抵南顿，分道散漫，以至祥符、鄢陵诸县，睢陈、归德诸州渰没其冲决堤口”，[9](P3965)从而避免了黄河的决口。

(三)明确的抚按职责分工

最初河南巡按与巡抚均有报灾、勘灾之权，分工或有重叠，这是全国性的普遍现象。且明朝初期并无规定地方受灾后由谁主持救灾事务，故当河南地区发生灾害时，有时由河南巡抚主持救灾事务。如宣德九年(1434年)十月，“宣宗敕谕巡抚侍郎吴政、周忱、于谦、赵新、曹弘抚视湖广、河南、江西等地灾伤”；[8](P2519)有时由河南巡抚、巡按一起负责救灾，如成化元年秋七月，宪宗“敕南北直隶、浙江、河南巡抚、巡按官赈济饥民”。[9](P388)因职责交叉，河南抚按官往往发生矛盾纠纷，如嘉靖十一年(1532年)，都御史王应鹏鉴于抚按“职掌相侵，礼文失体，甚者酿成嫌隙，互为奏讦，往往两败俱伤得罪”，[16](P3361)这也是当时其他地区抚按官矛盾的一个缩影。

为解决抚按官谁主赈的问题，嘉靖十一年(1532年)的《抚按通例》新增一条规定：“今后赈济之事，须专责巡抚，会同司府、州、县，备查仓廪盈缩，酌量灾伤重轻，应时撙节给散。巡按毋得准行。如赈济失策，听巡按纠举”。[16](P4136)同年，《大明会典》添加了新的规定：“凡赈济，专责巡抚，会同司府州县等官，备查仓廪盈缩，酌量灾伤重轻，应时撙节给散。巡按毋得准行”。[17](P514)纵观《明实录》，自《抚按通例》重新规定之后，河南地区赈灾事务大多以河南巡抚及其属官为主，以巡按监察为辅，而其他地区并非如此(1)详见鞠明库《明代抚按与灾荒救济》，鞠明库对嘉靖十一年《抚按通例》重订条例进行分析之后，认为在督察院副都御使王应鹏就抚按职责相侵问题上奏后，《抚按通例》便规定报灾专责巡抚，无巡抚则巡按奏报，巡按专责勘灾，但此规定并未严格执行。。如直隶地区就曾由大理寺少卿赈灾。京城地区赈灾事务常由五城御史、巡按等负责，如隆庆元年(1567年)六月，“以霖雨坏民庐舍，令五城御史以房号钱、巡按御史以赃罚银分赈之”。[18](P320)山西地区则常由巡抚负责，万历三十七年(1609年)十一月山西大饥，巡抚刘光复赈济饥民并上奏言：“所以赈通省饥民者，曰发京运缓，旧逋免积谷，停清勾留杂银，准援纳奖好义严举劾。”[19](P10952)河南地区赈灾事务中抚按官员有明确的职能分工，能够更好地布置救灾措施，较大程度地提高了救灾效率。如万历十四年(1586年)，“河南彰德府饥，巡抚衷公议发赈余米数千石及该府库贮银若干于丰穰处籴米，随在委官煮粥日一餐人给三碗，明年复行开封等州县如彰德，所全活不可胜计。[20](P202)

三、明代河南灾荒救济中抚按官的桥梁作用

明朝时期，巡抚制度与巡按制度正式确立，巡抚、巡按本是中央监察官吏，随着时间的变迁，巡抚成为节制三司、总领一省的封疆大吏；巡按也不断参与地方政务，并渐渐成为不可或缺的省级行政官员，二者身份特殊且在明代省级行政事务中又发挥着重要作用。

河南巡抚、巡按本为京官，因其职责要求他们才常驻地方，特殊的身份使他们在灾荒救济中成为沟通中央与地方的桥梁。在中央，他们与内阁、六部沟通商议救灾措施、制定救灾方案、筹集救灾物资；在地方，他们领导官民救助灾民、抗击灾害、恢复生产，正是他们上下沟通，才能使河南民众在抵抗灾害时钱粮不虞，方案得以有效执行。隆庆时期，河南巡抚李邦珍、栗永禄、梁梦龙以及河南巡按蒋机、杨家相等人，都曾与当时的内阁首辅高拱就河南水灾问题来往书信。高拱是河南新郑人，颇为关切家乡情况。隆庆四年(1570年)，河南水灾不断，不少州县被水淹没，新郑西南隅城墙也被大水所毁，时任河南巡抚的李邦珍给高拱去信请缨修筑，高拱回信道：“民财敝匮，年岁凶荒，重大工程岂宜轻举？望姑已之，待丰稔之时，不妨再议。”[21](P531)正是河南巡抚与中央官员的互动使得河南百姓免于在年岁凶荒之时因举重大工程而累。隆庆六年(1572年)五月，明穆宗崩，明神宗即皇帝位，遂罢高拱，以张居正为内阁首辅。张居正同样对河南的河务极为关注，他一直通过书信对河南巡抚梁梦龙做出指示：“今岁徐邳河患更剧，将来漕事深有可虞，得通此一线以备不然，诚预防至计，但事关海防，理须慎重，一应造册设官，皆计虑周悉，庶可无虞。”[22]( P601)

河南抚按官不仅要与中央官员沟通，与府州县官员的沟通也是他们政务运作的重要组成部分。宣德五年(1430年)，兵部左侍郎于谦奉命巡抚河南、山西，总督二省预备粮储。为防止州县等官徇私舞弊，于谦规定每年的三月初，河南各州县将本辖区缺食之家上报给布、按二司，经二司斟酌得宜后才能支给，从而达到“出纳以时而所贮不腐，防闲严密而奸弊不生”。[23](P196-197)正德时期，监察御史李元巡按河南，当时突降暴雨，还杂有冰雹，连续的暴雨导致黄河决口，河水淹倒城垣，溺死人口、冲毁房屋无数。李元深知和州县官员保持通畅有效的沟通是救灾成功的必要条件，故令各府州县卫所大小衙门官员一体痛加修省，一应兴利除害并救灾恤患之重大事务均上请处理，次等者可自主公评议处施行，各陈一二条意见火速报给自己。[24](P275-276)正是李元与河南州县官员的良好互动，才使得救灾工作避免了很多失误。

四、明代河南抚按救灾存在的问题

河南巡抚、巡按对河南的灾荒救济做出了突出贡献，但明中期以后随着权力的集中、行政制度的僵化以及官场贪腐风气的影响，河南抚按在救济灾荒过程中也存在许多问题。

(一)效率低下与职权重心偏移

首先，宣德年间，河南巡抚因灾荒救济而设置，此后河南的灾荒事务便常由巡抚、巡按与三司合力处理。但由于三司互不统属，致使在处理地方重大问题时彼此之间相互掣肘，严重影响了地方行政效率。其次，随着巡抚派遣逐渐常态化，至嘉靖时，巡抚制度基本确立，其各项职能已基本完善，此时巡抚已成为凌驾于三司之上集行政、军事、监察、司法等权力于一身的封疆大吏。随着巡抚权力的膨胀，巡按的职权也水涨船高，其对地方官吏的考察权、司法权、军事权、行政权都有不同程度的加强。因此，河南巡抚、巡按虽然还保留着勘灾、报灾、赈济的职能，但灾荒救济已成为其职能的一小部分。

(二)行政机制的僵化

明中期以后，报灾、勘灾制度形成了较固定的流程。府州县官向抚按报灾，巡按实地勘灾之后，巡抚方可向中央报灾，同时巡按也需要向中央报告勘灾情况。而中央机关只有在接到巡按的勘灾报告后才能复议提请皇帝裁决，一旦有任何一方的报告没有得到部复，那么中央的钱粮便不会下拨。如万历四十五年(1617年)，“户科给事中官，应震因，数月以来自辇毂、三辅、留都、江北递至河南、山东、山西、陕西、江西、湖广、福建、广东等处俱以灾伤报，各抚按请蠲、请赈，惟北直、广东、河南先复得允；山东、陕西、南直、湖广四处报疏下部稍迟，勘疏未到，尚稽部复；其余并报疏未下，乃请以留税代发帑以改折代蠲租更望”。[19](P10592)虽然救灾程序的完善可以使各部门各司其职、减少舞弊等情况，但过于拘泥于制度程序则会影响救灾效率，加之古代交通不便，讯息、物资传递困难，层层申报，待到物资发放到灾民手中，不知生者几何。时人多批评救灾官员拘泥于程序，“常见郡邑赈济，动以文法为拘，文未下则不敢行，文一行则不敢拂”。因此，许多人主张“惟以救民为主，不为文法所拘，致误饥民。”[25](P510)河南巡抚、巡按虽偶有未请而赈，但仍为时局所限，多数情况下他们也不得不随波逐流。

(三)贪腐之风的盛行

随着抚按权力的膨胀，其野心也随之增长，尤其是在明中后期官场贪腐逐利之风盛行的情况下，面对巨额的赈灾钱粮，很难保证所有的巡抚、巡按都能严以律己。河南巡抚为一省封疆大吏，手握行政、司法、监察、军事大权，他们想要贪腐易如反掌。成化二十年(1484年)，刑部员外郎林俊痛斥灾荒中抚按官的贪腐与渎职：“陕西、山西、河南连年饥荒，陕西尤甚，人民流徙别郡及荆襄等处日数万计，甚者阖县无人，可者十去七八。仓廪悬磬，拯救无法，树皮草根食取已竭，饿殍填路，恶气薫天，道路闻之，莫不流涕。而巡抚、巡按、三司等官肉食彼土，既知荒旱，自合奏取圣裁，顾乃茫然无知，恝不加意，势至若此，尚犹顾盼徘徊，专事蒙蔽，视民饥馑而不恤，轻国重地而不言。”[26](P325-326)

尽管河南巡抚、巡按在灾荒救济中有着诸多不足，但是作为专职监察的巡按和省级最高长官的巡抚，在灾荒救济中扮演着极其特殊而重要的角色，对于明代河南地区灾荒救济的作用，是其他官员无法可比的。

五、结语

河南是一个灾害多发的地区，对明代河南灾荒救济中抚按官的设置、地方特色与桥梁纽带作用的探究，能较为具体地展现明代地方政府灾荒救济特色。