行政问责制下经济责任审计作用研究

安阳师范学院 范雪茹

一、引言

经济责任审计是适合当代中国特色的独特审计类型，在领导干部制约权力和惩治腐败建设中发挥着重要作用。行政问责制作为我国实现民主政治的需求之一，是加强领导干部监管的重要措举。经济责任审计旨在界定领导干部的政府责任，而行政问责制旨在追究政府责任。党的十八大和十八届一中全会以来我国政府出台了一系列制度，强调领导干部在惩腐倡廉建设中的重要作用。通过纪检监察和审计等监督部门查处一批领导干部违法犯罪行为，并且将发现的问题通过健全体制机制的形式进行控制，从源头上解决“屡审屡犯”的问题，确保有效开展我国的各项改革事业（王素梅，2015）。

2015 年12 月《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中提出，将审计监督、党管干部和追责问责协调起来，通过对审计结果的有效利用，作为领导干部考核、任免、奖惩的依据。面对“屡审屡犯”的问题，与领导干部进行约谈，追究责任。由此可见，审计监督作为保障我国经济社会健康运行的“免疫系统”，在权力制约上发挥重要的作用，而行政问责作为审计监督的重要手段，具有重要的意义（宋依佳，2012）。

二、相关概念界定及理论分析

（一）行政问责的相关概念

第一次提出“行政问责”的定义是在Shafritz（1985）主编的《公共行政实用词典》中。行政问责是指由法律或组织授权的官员受到质询和承担责任，在此基础上，行政问责是委托方与代理方之间的一种权利和义务的关系（Bovens，2010）。这里的行政问责主要指的是“政府责任”，从政治学的角度，它是指政府基于社会契约对公民履行的责任；从法学的角度，它是指行政行为违反行政法律法规所引起的法律责任；从公共管理学的角度，它是指政府管理应注重公平、绩效等责任（陈建先，2006）。另外，徐珂（2008）指出行政问责是一种制度安排，旨在针对政府及其领导干部承担的经济责任履行情况，而实施的要求相关责任人承担的法律结果。目前我国相关法律法规还没有对行政问责概念的作出规定，但学者们对其含义的理解基本相同。另外，在深入探讨行政问责后果应当包含义务或权利之前，应当明确行政问责后果的范围界定应该依据理论标准还是实践需要（李华君，2015）。

（二）行政问责与经济责任审计之间的关系

在我国行政体制改革背景下，在行政问责制中如何拓展经济责任审计的作用，找准审计在中国特色行政问责制中的定位，更好地服务于政府治理及国家治理成为行政问责制创新的重要环节（郑石桥，张文秀，2012；王素梅，2015）。2014 年联合国第69 届《通过加强最高审计机关增强和促进公共行政的效率、问责、效益和透明度》决议提出，各会员国和联合国机构应加强与世界审计组织的合作，加强审计机关在行政问责中的作用。Cordis and Warren（2012）的研究表明，在行政问责的效率加强之后，腐败发案率在迅速上升，说明有效的行政问责显著提高了领导干部贪污腐败行为被查处的概率。因此，各部门对领导干部犯罪的行政问责处罚力度越强，越能有效发挥经济责任审计作用。

同时，根据审计监督的免疫系统理论，揭露功能是审计监督其中一个功能，经济责任审计的揭露功能具体表现在查处各种违法违规行为，其中包括领导干部经济犯罪、政府官员铺张浪费、影响人民群众利益的行为、干扰国家安全的行为以及破坏民主法治的行为等（陆晓晖，2009）。抵御功能是审计监督其中一个功能，通过分析经济责任审计查出问题的原因，进而提高我国社会经济运行效率和质量（李江涛，苗连琦，梁耀辉，2011）。因此，经济责任审计不仅是揭示错误和舞弊、惩罚贪污和腐败、加强廉政建设的重要方法，更是从源头上防止错误和舞弊、治理贪污和腐败的有效方式，最终目的是促进领导干部经济责任的有效履行（蔡春，陈晓媛2007）。

总之，审计部门对政府及领导干部相关责任开展行政问责之前重要的环节是对其进行经济责任审计，经济责任审计是对相关责任的追查，而行政问责是对相关责任的定责，即责任到人，二者是前后关系（马志娟，2013）。对政府及领导干部责任的追查属于经济责任审计的范畴，对相关责任的追究属于行政问责的范畴；对政府及领导干部相关责任的查验是对相关责任追究的基础，而对相关责任追究的效果有反向体现了对政府及领导干部相关责任追查的审计结果（阮滢，2011）。经济责任审计应该把查清政府责任和追究政府责任有效结合起来，真正落实行政问责的功能，并以政府责任的追究为重点（廖洪，王素梅，2008）。因此，从行政问责制度的角度来加强经济责任审计作用很有必要。

三、行政问责制下经济责任审计的作用

目前我国有关经济责任审计作用的探讨主要集中在领导干部管理中的考核、监督与评价以及惩治腐败和加强党风廉政建设责任制等方面。促进行政问责制度的建立是经济责任审计工作的目标之一（蔡春，陈晓媛，2007），而且我国公民越来越关注对经济责任审计在加强和改进政府及领导干部的责任中的作用。下面具体分析经济责任审计在行政问责制中的作用：

（一）经济责任审计加强政府及领导干部的责任

从我国审计发展的历程来看，审计是审计单位对被审计单位履行的相关责任的监督与揭示，其作用在于确保和促进被审计单位具体责任的履行。经济责任审计旨在监督我国政府及领导干部经济责任和社会责任的履行情况，通过对相关责任的确定，以确保有效并及时履行相关领导干部经济责任和社会责任，同时对经济责任审计的相关规章制度进行完善，以增强政府及领导干部的经济责任和社会责任意识（郑颖，2009）。比如2015 年山西省具有系统和塌陷性质的腐败犯罪案件，根据相关规定，深究相关政府及领导干部的责任并开展行政问责。在湖南衡阳选举案件中，以贿赂的方式严重影响选举，相关部门对责任人开展行政问责，行政问责的结果是467 人被给予党纪处分，69 人被移送司法、纪检监察机关处理。从我国政府及领导干部相关责任行政问责的实践中可以看到，我国在实施经济责任审计后，大部分被审计单位能够及时纠正错误及舞弊、完善规章制度、规范政府及领导干部的管理。因此，经济责任审计在行政问责中的工作可以加强政府及领导干部的相关责任，加强了对各种权力的监督和制约，加强了审计部门对政府及领导干部责任的监督（蒲丹琳，王善平，2014），从而加强了政府及领导干部的经济责任和社会责任。

（二）经济责任审计扩大行政问责内容

关于经济责任审计的内容，一方面是财政财务收支的真实性和合法性，另一方面是领导干部的决策情况和履行职责情况，这里不仅要包括政府及领导干部的经济责任，还要包括其社会责任（蔡春，陈晓媛，2007）。从行政问责制的角度来看，不仅深化了经济责任审计内容，同时也深化了行政问责的内容。关于行政问责的范围，笔者认为，首先，相关部门对政府及领导干部的经济责任进行行政问责。其次，应该对与政府及领导干部履行的社会责任进行行政问责。最后，还应该根据其经济责任行为对社会及公众产生的影响等进行行政问责。比如近几年浙江省审计部门对领导干部开展经济责任审计的内容，其中包括在领导干部任职期间，对其重视的贫困问题及提供工作岗位情况，对治理环境污染的力度等情况，以及对政府的负债使用和偿付情况等开展经济责任审计，对审计发现的问题明确相关政府及领导干部的责任，并采取相应的行政问责（陈蔚华，2012）。经济责任审计扩大了行政问责内容，促使领导干部真正履行其经济责任和社会责任，从而实现我国经济责任审计在行政问责制中的开展。

（三）经济责任审计扩大行政问责范围

1999 年5 月中共中央、国务院在《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》提出，对县级以下领导干部和国有企业领导人员开展经济责任审计。2005 年，领导干部的经济责任审计范围扩大到对地厅级领导干部进行经济责任审计。2010 年12 月，中共中央、国务院在《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》提出，把经济责任审计的范围扩大到省部级党政领导干部，同时审计署还按照国务院的委托，对省部级领导干部的经济责任审计开展了试点工作。随着我国政治和经济的发展，国务院各部门、地方各级政府及组成部门以及依法属于经济责任审计对象的政府及领导干部主要负责人，审计部门的经济责任审计监督范围都将其包括其中。从行政问责的视角来看，逐步扩大经济责任审计的范围，使得更多的政府及领导干部都被要求进行经济责任审计的监督和检查（李江涛，苗连琦，梁耀辉，2011）。因此，经济责任审计范围的扩大，不仅扩大了开展经济责任审计的资金范围，提高了经济责任审计审计监督的对象级别，同时也扩大了行政问责的范围。