论矿业权的主体资格范围与法律冲突

刘豪龙

（内蒙古大学，内蒙古 呼和浩特 010000）

当前，规范矿业权主体资格的法律大多属于行政法规和部门规章，在行政机关的实践中，矿业权的主体资格仅限于“法人”这一类民事主体，有些在实践中得到广泛适用的规章不仅与上位法《矿产资源法》及其细则相冲突，存在严重违反法理的问题，而且减损了公民权益，有违宪的嫌疑。由于矿业权流转受行政审批调控机制的干预过强，在没有与行政机关沟通协商的前提下，连法院都无权以判决直接确定矿业权权属，导致矿业权纠纷往往难以解决；此外，法人出让人与自然人、非法人组织受让人签订了矿业权转让合同后，自然人、非法人组织受让人难以通过行政审批，在其权益保障缺位的同时，也致使矿产资源闲置和浪费。规范矿业权人主体资格的现行法律制度存在诸多不完善之处，只有进一步完善相关立法，才能更好地处理矿业权纠纷，更好地维护当事人双方的合法权益。

1 透过一起典型案例分析法人以外的民事主体被禁止成为矿业权人的制度原因

1.1 案情简介

在于红岩与锡林郭勒盟隆兴矿业有限责任公司的采矿权转让合同纠纷一案中，锡林郭勒盟隆兴矿业有限责任公司（以下简称“隆兴公司”）与于红岩对有偿转让采矿权形成合意，签订了转让合同。2012年10月，由于隆兴公司未依约定办理采矿权转让手续，双方当事人发生纠纷诉讼至锡林郭勒盟中级人民法院（以下简称“锡盟中院”）。

锡盟中院认为双方当事人的合同已依法成立，但该合同需履行行政审批手续，属于效力待定的合同；该院还认为，判断自然人于红岩是否符合矿业权的主体要求，属于行政机关的职责，而不属于法院的职权。最终，锡盟中院判令隆兴矿业于判决生效后十五日内，按照合同约定为于红岩办理矿权转让手续。

隆兴公司不服，向内蒙古高级法院（以下简称“内蒙高院”）提起上诉，但上诉法院以同样的理由维持了原判。判决后，于红岩向锡盟中院申请立案执行，但隆兴公司逾期未自动履行，故锡盟中院向锡盟国土资源局发出了协助执行通知书，请求其协助办理矿权过户手续。锡盟国土资源局以于红岩是自然人、不符合矿业权人的主体资格为由，作出了“协助不能”的答复。

随后于红岩成立自然人独资企业作为其矿业权的权利继受人，并请求法院将申请执行人变更为法人，法院以该法人不是判决书确定的权利主体为由，驳回了其请求。于红岩再向内蒙高院申请复议，内蒙高院以证据不足为由，驳回于红岩的复议申请。于红岩不服内蒙高院的复议裁定，向最高院申诉。

最终，最高院认定锡盟中院以及内蒙高院的裁定无误，符合相关法律。

1.2 矿业权行政审批调控机制砌起了矿业权自由流转的行政壁垒

本案当事人于红岩陷入了一个尴尬的局面——矿业权成了“烫手山芋”。自然人于红岩作为矿业权转让合同的受让方，由于矿业权行政审批中采纳的部分部门规章禁止自然人成为矿业权人，当纠纷发生而寻求司法救济后，即使凭借法院的有效判决也无法顺利完成权属变更登记；在得知自然人无法通过行政审批后，于红岩又成立了自然人独资企业，请求继受该矿业权，但由于该法人不是判决书确定的权利主体，其请求遭法院驳回。上述局面的出现主要是由于现行的矿业权审批调控机制存在明显缺陷，具体内容如下：

第一，矿业权属于特殊的用益物权，由于矿业权审批调控机制多采用行政机制，市场的作用较小，导致原本属于意思自治的民事领域显现出公权力与私权利严重混淆的趋向，民事主体的行为自由无法得到充分保障，尤其是在矿业权主体资格的问题上，受到行政权力的极大规制。

第二，由于我国规范矿业权的有关法律大多属于行政法规和部门规章，且判断申请者主体资格是否合法合规属于行政审批职责，只有经过行政机关批准后，才能完成矿业权的最终转让，导致法院在处理矿业权主体资格纠纷上发挥的作用十分有限。法院只审查合同的有效性，即使在自然人成立自然人独资企业，并将该法人作为矿业权的继受人后，法院也无职权直接判令采矿权归属于该法人，而必须与行政管理机关协商沟通获得批准，才能完成采矿权的实际移转，这导致相关民事法律无法充分发挥“定分止争”作用。

第三，行政机关在实践中大多采纳效力等级较低且与上位法相冲突的行政法规和部门规章来审查矿业权主体资格，且法律、行政法规、部门规章等各层级的法律关于矿业权的内容缺少协调配合，甚至部分行政机关仅以行政法规和部门规章为依据，完全否认了自然人和非法人组织成为矿业权人的可能性，而无视了其上位法之规定。

2 行政机关仅允许法人成为矿业权人的合法性分析

2.1 行政审批管理机关禁止自然人和非法人组织成为矿业权人的理由

从我国矿业政策的历史来看，在建国早期，自然人等非法人主体并未被禁止成为矿业权人，只是其可享有的矿业权的范围受到了限制。但随着计划经济体制的建立，矿产资源由国有企业统一勘探和开采，随后一段时间内私人拥有矿业权被禁止。

改革开放后，为了调动经济活力，矿业投资主体呈现多元化趋势，但矿业相关法律的不完善以及行政主管部门监督的缺位给矿业市场带来了很大的乱象，许多的企业和个人、非法人组织铤而走险，无证开采、超额开采、私自开采等非法开采行为屡禁不止，对生态环境造成了极大的破坏，存在着极大的生产安全隐患，也直接损害了矿区周围居民的健康权和国家的财产权，不利于矿产资源的有序开发和合理利用。

在上述背景上，为进一步完善矿业权管理，规范矿业权市场秩序，促进矿产资源勘查健康有序发展和矿产资源合理开发利用，国土资源部分别于2009年和2011年发布了《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发[2009]200号）（以下简称“《规范探矿权管理的通知》”）、《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）（以下简称“《完善采矿权登记的通知》”）。两部规章的颁布禁绝了自然人和非法人组织通过矿业权审批的可能性，以自然人和非法人组织的身份申请矿业权登记将不会得到行政机关的批准。

2.2 行政机关禁止自然人和非法人组织成为矿业权人与上位法相冲突

从现行立法来看，承认自然人和非法人组织可以成为矿业权人的主要是《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“《矿产资源法》”）及其实施细则、《矿业权出让转让管理暂行规定》;否认自然人和非法人组织可以成为矿业权人的主要是国土资源部发布的两部部门规章《规范探矿权管理的通知》、《完善采矿权登记的通知》。

其中，《规范探矿权管理的通知》第一条第三项规定“探矿权申请人应是企业法人或事业单位法人”，《完善采矿权登记的通知》第十三条、三十七规定“申请采矿权应具有独立企业法人资格”、“申请人到登记管理机关办理登记手续的，应出具企业法人执照”。两部文件均直接否定了自然人成为矿业权人的可能性。但上位法《矿产资源法实施细则》第六条规定“取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人”、“ 取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人”，明确承认了个人可以成为矿业权人。此外，另一部上位法《矿产资源法》第三十五条也允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。

《立法法》第九十六条规定，当法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下位法违反上位法规定的情形的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销。根据“上位法优于下位法”的原则，《矿产资源法》及其实施细则属于上位法，优于国土资源部发布的两部规章，理应采取上位法对矿业权人范围的规定，但在实践中却恰恰相反，国土资源部发布的上述两部规章是我国对矿业权进行行政审批的主要依据，在实践中得到了广泛适用，且至今国务院也未改变或者撤销这些与上位法相冲突的部门规章。

2.3 行政机关禁止个人成为矿业权人直接违反了立法法，与宪法相抵触

我国《立法法》第八十条第二款还规定，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，《规范探矿权管理的通知》、《完善采矿权登记的通知》直接剥夺了自然人作为矿业权人的主体资格，违反了《立法法》，减损了公民的经济权利，同时与宪法的原则与内容相抵触，更有违宪之嫌疑。

3 在未来立法中，矿业权人主体资格范围的发展方向

3.1 趋势一—收缩化

2019年3月15 日，自然资源部发布公告，向全社会发布《矿业权出让管理办法（征求意见稿）》并向社会各界征求意见。该征求意见稿第三条规定：“依法取得矿业权的法人称为矿业权人。探矿权人原则上为依法登记的营利法人或者非营利法人中事业单位法人。采矿权原则上为依法登记的营利法人。”可见，该文将矿业权人的范围仅局限于法人，而其他非法人组织、自然人均不具备矿业权人的主体资格。故从行政机关的立场来看，矿业权主体资格的范围将呈进一步缩小的趋势。

3.2 趋势二—明晰化

现行《矿产资源法》于2009年修订，距今已十年有余，且2009年修订版《矿产资源法》对于相关法律条款并无实质性修改。自党的十八大提出“依法治国”以来，随着立法背景的变化和矿产资源勘查、开发、管理等工作面临的新形势，现行《矿产资源法》已难以适应社会实践的发展，修改《矿产资源法》的呼声愈发强烈，对于《矿产资源法》中对矿业权主体资格的界定，各地人大代表以及学者已早有呼声，纷纷建议明确化矿业权主体资格的范围。

3.3 趋势三—淘汰化

2017年10月18 日，习近平同志在十九大报告中指出，坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。此后，绿色矿山建设已经被提上议程，《非金属行业绿色矿山建设规范》即将出台。未来，我国绿色矿山建设将不局限于试点地区，而是在全国范围内建立绿色矿山建设标准体系，无法达标的企业将责令停产整改，粗放型矿业权主体将会被淘汰，走深加工路线、确保资源高效利用的矿业权主体才会获得生存。从此来看，矿业权主体资格的要求将会更加严格，资金少、力量小、技术能力薄弱的个人成为未来法律上的矿业权主体资格的可能性已经不大。

4 由相关案例和立法引发的建议

4.1 在立法方面，要紧跟时代潮流，严格限缩矿业权人的范围

我国矿产资源属于国家所有，其经济价值极高，且其开采技术难度和危险程度也都较高，需要对矿业权这一用益物权的权利人予以一定的门槛限制。

面对新时代对矿业市场提出的新要求，自然人和非法人组织显然不具备承担矿业权所带来的投资风险和法定义务所需的物质、人力和技术等条件，为了适应矿业市场社会实践的发展，避免各层次法律的相互冲突，顺应矿业权人主体资格的发展趋势，促进矿产资源勘查健康有序发展和矿产资源合理开发利用，建议修改相关立法，排除个人的矿业权人资格，将矿业权人主体资格限缩为“法人”，即把《矿产资源法》中“单位和个人”的表述更改为“法人”，把《矿产资源法实施细则》第六条中对探矿权人和采矿权人定义中的“单位或者个人”更改为“法人”。

4.2 在行政体制方面，要简政放权，完善矿业权转让制度

矿业权属于特殊的用益物权，在其流转的过程中，受到公权力的干预是不可避免的，但问题是目前矿业权流转受到的行政干预过强。在适度的监管措施下，国家应当允许利用市场机制对矿业权的流转进行调节，在矿业权市场充分贯彻意思自治的原则，简化矿业权的行政审批措施，减少不必要的行政干预，使矿业权流转程序更加经济、方便、快捷、高效。

但这并不意味着矿业权的流转环节都要交由市场机制调控，相反，我国应当在尊重市场规律的前提下，坚持矿业权以“自由转让为原则而以特别禁止为例外”的原则，必要时要求交易者对具有重大经济价值的矿业权进行变更登记，使矿产资源在不同主体间得到充分利用，从而优化矿产资源配置，更充分地体现出矿产资源的经济价值。

5 结论

规范矿业权主体资格的各类效力位阶的法律均存在着相互冲突的规定，由于上位法长久不修订，导致实践中出现了上位法让步于下位法的现象。从现行立法看，作为上位法《矿产资源法》及其实施细则是允许个人成为矿业权人的，只是对个人矿业权的范围进行了限制——“允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产”，甚至国土资源部发出的《暂行规定》也承认个人成为矿业权人的权利。根据“上位法优于下位法”的原则，理应采取上位对矿业权人的定义，即允许个人成为矿业权人。但由于矿业相关法律的不完善以及行政主管部门监督的缺位，矿业市场出现了无证开采、超额开采、私自开采等诸多乱象，再加上矿业权审批调控机制多采用行政机制，行政管理机关依据行政法规及部门规章往往对个人采矿“一刀切”，自然人和非法人组织作为矿业权人在实践中往往遭到行政管理机关的完全否定。

目前，《矿产资源法》及其配套行政法规都面临修订，再加上我国社会经济发展已进入新阶段，绿色发展是重要的发展理念，根据自然资源部发布公告的《矿业权出让管理办法（征求意见稿）》、《非金属行业绿色矿山建设规范》等文件，未来走深加工路线、确保资源高效利用的矿业权主体才会不被淘汰，而个人无论是人力、物力、财力以及技术力量都无法满足这一要求，成为未来法律上的矿业权主体资格的可能性已经不大，法人将成为矿业权市场上的唯一交易主体。

此外，矿业权流转受到的行政干预过多，这对于矿业市场的长久健康发展也是非常不利的。矿业权属于民事法律权利是不可置疑的，因此，笔者在此强调和呼吁，只有在明晰矿业权主体资格的门槛的前提下，充分贯彻意思自治的原则，减少不必要的行政干预，并放宽行政审批调控政策，才能真正吸引更多的资金进入矿业市场，保障矿业权市场的持续繁荣发展。