退回补充侦查引导和说理机制的价值及完善进路

李宁 汤晓慰 陈小炜

摘 要：退回补充侦查引导和说理机制是退回补充侦查有关立法和制度操作层面的具体化，其中引导侧重形式，强调多措并举，说理着眼于内容的深广度和持续性。退回补充侦查引导和说理机制具有重要价值，但是司法实务中存在引导方式单一、说理不深不透等问题。对此，应在正确的理念指导下，将退回补充侦查引导融入引导侦查大格局，静态引导和动态引导配合使用，打造退回补充侦查说理机制的体系化工程，并建立健全退回补充侦查引导和说理保障机制。

关键词：退回补充侦查 引导和说理机制 审查起诉 检察监督

2016年“两高三部”联合出台有关意见，明确要求建立人民检察院退回补充侦查引导和说理机制。此后，各地也纷纷出台文件，作出具体部署。但是各地实际做法不一，参差不齐，总体仍呈现盲目和混沌状态，亟待理论界将相关研究推向纵深，用最新研究成果为退回补充侦查引导和说理机制提供助力和支持。

一、退回补充侦查引导和说理机制的概念要素

概念厘定和理论化是辨析相关问题的逻辑起点，也是对关涉的制度机制进行建构和改进的载体。[1]退回补充侦查引导和说理机制这一论题主要需厘清退回补充侦查的内涵和外延、引导和说理的界定、机制和体制、制度的区分等三组概念。

退回补充侦查是指检察机关对于公安等侦查机关移送审查起诉的案件，在存在犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、同案犯等情形时，退回公安等侦查机关补充收集证据材料的刑事诉讼行为。退回补充侦查和自行补充侦查共同组成补充侦查，均属检察机关权能。退回补充侦查具有非常态性、回溯性、补充性、法定性等特征，兼具正价值和负价值。狭义的退回补充侦查仅针对公安等侦查机关移送的刑事案件，广义的退回补充侦查还包括监察委移送审查起诉职务犯罪案件的退回补充调查。退回补充调查之所以能够纳入广义的退回补充侦查范畴，是因为其也是为了收集和补充证据材料，监察委几乎可以使用侦查机关的所有侦查措施和手段，收集的证据不需要转化可以直接作为证据使用。

引导是指引领、指导或者诱导，说理是指说明道理。[2]退回补充侦查的引导，是指检察机关在退回补充侦查时通过补充侦查决定和补充侦查提纲明确退回补充侦查的原因和事项，以及在退回补充侦查后通过提出意见和建议、充分沟通和协商、积极督促乃至介入和参与其中等方式引导公安等侦查机关提取、固定、补充、完善证据。退回补充侦查的说理，是指检察机关在退回补充侦查中通过书面或口头形式向公安等侦查机关详细说明或阐述退回补充侦查的背景、理由和目的，使公安等侦查机关明确退回补充侦查的必要性、方向、任务和要求。故而，引导和说理两者之间有所异同，相同的是均为一定目标服务，不同在于引导形式多样、内涵丰富，强调目的的实现，而说理侧重点在于内容即理由和道理，当然两者也有一定的交叉。

机制是指一种事物或一个工作系统的构造、功能以及内部元素之间的关系，比如市场机制和用人机制等。体制是指有关国家机关、企事业单位组织形式的制度，仅仅限于有层级关系的相关单位，比如领导体制、学校体制、税费征收体制等。制度一般是指一定历史条件下的政治、经济、文化等方面具有正式形式和强制执行力的规范体系，如社会主义制度，当然有时制度也被作为广义范畴适用，此时制度是指一定群体共同准守的办事规则或行为准则。因此，体制着眼于上下级，机制着眼于某事物或某系统，制度决定体制和机制，机制和体制有助于制度的运行和实现，机制是制度化了的方法，亦即“制度+方法”。[3]论及退回补充侦查的引导和说理机制，其是退回补充侦查制度的延伸、扩展和细化，仅仅涉及和公安等侦查机关之间的关系处理，上下级检察机关鲜有涉及，故而不会称为退回补充侦查引导和说理体制或退回补充侦查引导和说理制度。

二、退回补充侦查引导和说理机制的重要价值

退回补充侦查引导和说理机制受到空前重视，从根本上讲，是因为其具有重要意义和价值。

（一）有利于防范“借时间”和“假退查”

在补充侦查提纲中笼统地写“本案犯罪事实不清、证据不足，请补充侦查本案有关情况”“请补充收集本案客观方面的有关证据”“本案犯罪主观故意有关的证据有待进一步补充完善”大量存在，其中大部分是由于检察机关审查起诉期间无法审查完毕，需要依靠借助补充侦查期限后的最长一个半月的审查起诉期限，此时向公安等侦查机关“借时间”，是为“假退查”“假补查”。如果要求检察机关详尽列明补查事项并且辅之以必要的说理，这部分退回补充侦查将无处遁形，换言之，可以促使检察机关案件承办人员加快审查起诉进度，减少和避免“借时间”“假退查”，提高“案-件比”。[4]當然，为了等待侦查或监察机关移送相关的侦查或调查证据材料，包括防疫期间为了减少接触或聚集，而决定退回补充侦查或退回补充调查，似乎情有可原。

（二）能够化解退回补充侦查质量低下的难题

长期以来，补充侦查除了退回补充侦查被滥用来“借时间”以及自行补充侦查极少运用外，还存在退回补充侦查质量低下的问题。公安等侦查机关退而不查、查而不清、查而不细、查而不力的现象较为普遍。导致退回补充侦查质量低下的原因是多元的，其中至为重要的一个原因就是侦检之间认识不一、沟通不畅。退回补充侦查引导和说理机制为破解该问题带来了契机和希望，有助于统一侦检之间的认识，进而形成合力。具言之，能够减少两机关之间的对立和对抗情绪，公安等侦查机关对补查事项、要求、必要性、可行性的理解和认同都能够得到较大提升，补充侦查中存在的问题和障碍也能够得到最大化解决，退回补充侦查质量的提高指日可待。退回补充侦查引导和说理对于及时补证，防止证据灭失或转移也有重要意义，同时引导和说理对公安等侦查机关今后的侦查工作亦有极大的指导效应，倒逼其提高侦查质效，从根源上减少退回补充侦查的发生。

（三）有助于案件公平公正办理

紧密围绕犯罪事实不清、证据不足等方面，通过书面形式、介入退查、沟通会商、跟踪问效等多种有效形式，向公安等侦查机关提出具有针对性、科学性和操作性的补充完善证据的意见和建议，同时详细说明和阐述清楚补充侦查有关证据材料对完善证据体系的必要性、重要性和可行性，能够使公安等侦查机关对“为什么退查”“查什么内容”“退查的目的是什么”等问题有更为明确和清晰的认识，提高他们补充侦查的自觉性、积极性和行动力，最终得以依托完备详实的证据体系对案件作出公平公正的处理。除了实体方面，程序方面亦然，必要的引导和说理可以帮助公安等侦查机关避免取证瑕疵乃至刑讯逼供。在出现瑕疵取证行为时，及时予以弥补和纠正，对保障人权和案件的正确处理都大有裨益。质言之，在检察官与侦查人员之间搭建一个互相尊重的对话平台，形成准确和有效的沟通机制，强力推动案件公平公正办理。

（四）对提高办案效率颇有助益

一定的引导或说理有助于实现检察机关的主导作用，囊括和覆盖补充侦查前、补充侦查时和补充侦查后。引导和说理能够使公安等侦查机关明确补充侦查的任务、方向、标准和要求，使其有的放矢地補查取证，对于公安等侦查机关和检察机关而言，均能提高办案效率，减少“走弯路”和不必要的司法资源的浪费，使案件证据兼具证据能力和证明力，贯彻落实以审判为中心和证据裁判主义，保证案件诉得出、判得下，充分发挥刑事检察部门检察人员庭审证据经验较为丰富的优势。否则，公安等侦查机关退查重报后的证据材料很可能无法完全满足审查起诉的客观需要，造成二次退回补充侦查，办案期限被严重推迟，办案效率急剧下降，在押的犯罪嫌疑人羁押期限也被大大延长。另外，退回补充侦查引导和说理机制还有过滤功能，如果不能充分说理甚至“无理可讲”，就说明退回补充侦查不是必须的或者没有必要，可以过滤掉一部分退回补充侦查，转向通过自行补充侦查或直接补充调取证据材料来实现完善证据的目的，[5]从而正确适用退回补充侦查制度，最大化降低退回补充侦查率。

三、退回补充侦查引导和说理机制的发展完善

当前，退回补充侦查存在引导方式单一、说理不深不透、引导和说理中侦检关系不畅等诸多问题。健全完善科学合理的检察机关退回补充侦查引导和说理的常态化工作机制迫在眉睫、刻不容缓。

（一）将检察机关退回补充侦查引导融入引导侦查大格局

引导侦查可分为三种，包括侦查阶段的引导侦查、审查逮捕后的引导侦查和审查起诉阶段退回补充侦查后的引导侦查，三种引导侦查分别可以简称为介入引导、逮捕引导和起诉引导。以往所称的引导侦查通常只包含侦查阶段的引导侦查，不免狭隘，应当树立引导侦查的大格局观念，坚持广义的引导侦查理念，切忌厚此薄彼。三个阶段均有引导、均应引导，存在共同的机理和法理，因为存在诸多共性，所以能够互相借鉴、相互加功。当然三者也存在个性化的方面，有比较才有鉴别，在比较鉴别中不断优化退回补充侦查引导和说理机制。将后两种引导侦查尤其是检察机关退回补充侦查引导纳入引导侦查大格局具有重要性和必要性。退回补充侦查以及直接补充调取证据材料体现了审查起诉对侦查的继续引导和指引，起诉引导是介入引导以及逮捕引导的自然延伸和应有之义。在检察机关“捕诉一体”新格局下，捕和诉是贯通的，对侦查活动的指引也做到了连贯一致，起诉引导有助于检察机关主导作用和求刑权的实现，有助于检察机关指控、证明犯罪法定职责的履行和落实，有助于发挥公诉职能和推进诉讼进程。[6]进言之，检察机关退回补充侦查引导在引导侦查大格局中应当坚持以下理念和指导思想：起诉引导和介入引导、逮捕引导并进，借鉴国外经验和尊重我国国情相结合，惩罚犯罪和保障人权并重，相互配合和相互制约并行，坚持以审判为中心和证据裁判主义，坚持规范性、精准性和联动性。

（二）静态引导和动态引导相互结合、相得益彰

补充侦查提纲体现了检察机关对退回补充侦查的静态引导，公安等侦查机关补充侦查过程中检察机关的介入、跟踪、指导体现了动态引导。而在静态引导和动态引导中，一以贯之的是必须坚持证据裁判原则。[7]

1.规范使用补充侦查提纲。补充侦查提纲的制作应当依法、全面、可行，紧密围绕犯罪构成要件，坚守罪刑法定原则和证据裁判主义，详细列明补查的方向、事项、目的、要求、理由等要素。补充侦查提纲必须用语规范，条理清晰，应当具有较强的针对性、说理性、全面性，不能无中生有，杜绝随意性，如不允许出现“XX故意伤害案，请继续调查取证”的表述，应尽量避免发生第一次退回补充侦查没有列明所有需要补查的内容，造成二次退回补充侦查的情况。补充侦查提纲可以按照案件的多节事实或犯罪构成要件逐条草拟，每条原则上应当遵循“为了查明……（补查取证的目的事项），通过……（补查取证的途径手段），收集……（补查取证的证据内容）”的格式要求。[8]对于漏罪或者漏人的，应在补充侦查文书中载明，对于存在违反法定程序收集证据的情形，应在文书中提出纠正意见，对瑕疵证据提出补正要求或者要求作出合理解释。同时应引入对补充侦查权的监督制约机制，如可以规定侦查机关认为没有必要退回补充侦查的，包括没有必要补充侦查以及本应该自行补充侦查却做“甩手掌柜”两种情形，可以申请复议，这种制度设计有助于防止检察机关补充侦查决定权的滥用。但是，复议期间，不宜停止对案件的补充侦查，检察机关应当及时对复议进行审查，作出是否改变原退回补充侦查决定的决定。建议定期或不定期抽查检查补充侦查提纲，适时开展补充侦查提纲的评比评优，时机成熟时组织制作补充侦查提纲业务竞赛，促进和推动检察人员更加规范地适用退回补充侦查。

2.对补充侦查进行跟踪和引导。建立检察机关跟踪和介入退回补充侦查机制，对于建构完备的证据体系、减少非法取证行为，并帮助侦查机关破解事实、证据、法律上的难题同样颇有助益。[9]在退回补充侦查期间，尽管补查取证的工作主要由公安等侦查机关承担，但检察机关也应当避免一退了之，可以和侦查机关共同协商制定补充侦查计划，要求侦查机关及时反馈补查情况，加强跟踪问效，实时关注、了解和掌握补充侦查的进展，帮助公安等侦查机关分析补充的证据是否已经达到起诉和审判的要求，对于存在的问题提出建议、交换意见或者磋商解决，为公安等侦查机关补充侦查提供咨询、帮助、指导。建立退回补充侦查引导工作台账，适时开展补充侦查可行性和有效性评估。对于一些重大疑难复杂的情形，鉴于此类案件证据结构较为复杂，侦查取证的规范性要求比较高，侦查机关可以商请检察机关介入补充侦查。侦查机关认为退回补充侦查事项不明确、不清楚的，可以及时商请检察机关作出详细说明。根据公安等侦查机关的商请或者补查取证的实际需要，检察人员可以和侦查人员一起赴案发现场勘验、察看和取证，对收集证据工作实现同步和现场引导，同时也满足亲历性的需要。介入的目的和作用是就证据的收集、固定和完善提出建议，就事实认定、证据审查和法律适用提出意见，使侦查机关通过补查获取的证据兼具证据能力和证明力，同时符合证据的形式要件和实质要件。

（三）构建立体化、体系化的退回补充侦查说理机制

打造检察机关退回补充侦查说理系统工程，举其要者，包括如下四个方面内容。第一，检察机关退回补充侦查说理主体。说理的主体名义上是检察机关，但具体需要落实到办案人员身上，即承办案件的员额检察官;与说理主体相对应的是说理对象，对象的确定应当遵循谁侦查谁负责的原则，也就是相对应的公安等侦查机关的案件原侦查承办人。第二，检察机关退回补充侦查说理的形式。说理的形式可以分为书面和口头两种，书面形式就是补充侦查提纲或向公安等侦查机关提供其他文字说理书面材料，口头形式就是通过电话或当面进行交谈和说明相关理由、其间道理，文来文往和人来人往相结合，赢得侦查机关的理解和认可，化解他们的疑虑和抵触，提高退回补充侦查的质效。第三，检察机关退回补充侦查说理的内容。内容主要包括为什么需要补充侦查、需要补充侦查什么内容和怎样补充侦查，紧密围绕退回补充侦查的背景、思路、理由、事项、方向、目的、标准、要求，务求将这些内容说清楚和讲透彻，切忌浮光掠影和无中生有两个极端。第四，检察机关退回补充侦查说理的跟踪。尽管补充侦查提纲详尽丰满，但是也不能一退了之，应当进行跟进和督促，及时和补充侦查人员交换意见，对于补充侦查动作迟缓、认为没有补充侦查必要性或者认为可查可不查的补充侦查人员，应当充分释法说理和指正，使其明白证据有时会稍纵即逝，使其领悟到待查事项的重要性和不可或缺性。

（四）建立退回补充侦查引导和说理保障机制

加强相关培训，大幅度提升检察官自身素能和退回补充侦查的引导、指导、说理和监督能力。通过联席会或研讨会的形式牵头召集公安等侦查机关共商退回补充侦查中存在问题的解决之道，会签相关文件，为检察机关退回补充侦查多种方式引导和充分透彻说理提供遵循依据。建立和公布退回补充侦查引导和说理典型案例库，起到示范引领作用。将检察人员引导和说理以及侦查人员听取和执行有关情况纳入考核体系，做到奖优罚劣。

囿于制度设计存在的不足，目前监督制约手段存在缺憾。我国检察机关是法律监督机关，根据刑事诉讼法规定，检察机关对刑事诉讼活动实行全程监督，对退回补充侦查中侦查人员补查取证进行法律监督也是题中之义。对公安等侦查机关补充侦查，不仅要有释法讲理的柔性，而且要有严格内容的刚性，检察机关退回补充侦查后充分引导和说理，侦查人员置之不理、消极对待、应付了事的，检察机关可以发出口头纠违;情节较重的，可以发出纠正违法通知书或检察建议，并建议所在单位或监察委给予纪律处分;造成严重后果，比如案件处理受到重大影响，导致主要证据灭失，构成犯罪的，将有关线索移送检察机关刑事执行检察部门或监察委立案查处，为退回补充侦查后充分引导和说理提供一定的刚性张力保障。[10]对于确实属于不能查明的事项，要求侦查机关书面说明情况，对于在退回补充侦查中消極懈怠、敷衍了事的，建议公安等侦查机关更换承办人员，或者向其上级单位予以通报，开庭时可以要求侦查人员到庭说明情况。在退回补充侦查后，侦查机关超期重新移送或者不移送的，检察机关应当及时纠违和督促整改，在二次退回补充侦查后证据仍然达不到确实充分程度的，果断作出不起诉决定，赋予检察机关退回补充侦查引导和说理必要的配套制约手段。