乡村振兴立法保障研究

□张翼飞 陈晓军

[内容提要]乡村振兴战略的实施依靠相应法律的保障，近年来，各地区对于涉农法律的出台也不在少数。但在战略实施的具体过程中，涉农法律体系仍不完善，立法工作上依然存在需要解决的问题。现阶段，乡村振兴战略相应的立法工作正在进行之中，为保证乡村振兴这一伟大决策的成功实现，需要农事法律体系不断完善，结合国外相应立法经验，从而贴合时代发展实现政策法律相统筹的法治结构。如何将乡村振兴战略的内涵充分体现在立法工作之中成为了当前立法问题的关键。

乡村振兴战略相应的立法工作一直是学界讨论的重点，从 2018年中央一号文件首次提出乡村振兴的概念以来，我国立法工作也在进行之中。中央农村工作领导小组所提出的《国家乡村振兴战略规划(2018-2022)》目前已经处于报批阶段，想必在未来将会成为指导乡村振兴战略进行的主要政策文件。与此同时，相应的《乡村振兴促进法》也将于今年颁布。[1]从立法层次上讲，乡村振兴这一战略在进行过程中需要修改相应的基本法律制度对其保驾护航；同时立法工作在进行的同时也需要将部分政策法律化，实现其长期性、稳定性。

为此，在乡村振兴立法过程中如何解释、阐述乡村振兴之内涵是实现立法技术科学性的主要问题，也是实现乡村振兴战略法治保障的前提。本文通过结合外国相应乡村立法经验，分析我国城乡主要矛盾，并突出我国当前乡村振兴战略的立法工作重心，保障政策目标实现。

一、我国乡村振兴立法的背景

建国以来，我国现代化建设发展重心一直都放在工业化建设之上，农业在国内生产总值比重逐步降低，在城市迅速建成初步工业化的同时也形成了比较牢固的城乡二元分离结构。[2]与此同时，近年来农民非农收入逐渐增加，远超过农业生产收入，使得农村资源逐渐向城市倾斜。自十六大首次官方确认我国存在城乡二元结构的差异以来，我国一直致力于消除城乡二元差异，实现城乡融合发展。随着城镇化、农民市民化的推动，虽然这一情况有所改善，但在城乡之间仍然存在较为严重的制度障碍，隔断了城乡之间的双向流通。[3]可以说，乡村振兴立法工作的最终目的就是需要在现阶段当前社会制度框架内改变城乡二元差异的现状。[4]

2019年中央一号文件中首次明确“农业农村优先发展”的发展理念。这一新时期发展观的变化为乡村振兴战略的实施提供了原则性的方向支持，同时意味着当前立法工作的重心应该放到乡村上。在此之前，我国的乡村立法步伐较慢， 08年出台《城乡规划法》以来，相关涉农法律较多都以行政法规、规章的形式出台，相关法律的制定较少，因此有学者认为在乡村振兴战略的背景下需要制定一部统一的乡村振兴法(代水平 2019)[5]。笔者对此观点表示赞同，《乡村振兴促进法》也在制定的过程之中，但是关于该法需要解决的问题以及立法模式，在官方颁布之前仍存在争议，仍然需要讨论。

二、国外乡村立法的相关经验以及对我国立法模式的启示

相较于国内的乡村立法，国外立法起步较早，经验比较丰富。美国在制定《农业法》之后又制定了《农业发展保险法》，并通过对《民权法》、《国民教育法》等法律的修改来保障农民基本权利，从而消除城乡二元差异，实现社会公平。韩国针对振兴和促进农业农村发展制定了《农村振兴法》、《农地担保法》、《农渔民后继者育成基金法》、《农村现代化促进法》、《农业机械化促进法》、《农业协同组合法》等。日本于 1961年颁布《农业基本法》，基本法中规定在未来每五年修改一次《食品、农业和农村基本计划》，通过连续立法的方式来保障阶段性政策的实施与效力。[6]

从国外对乡村立法理解来看，存在以下立法规律。 1.国外相关农事立法目的旨在消除城乡差异，通过将部分政策法律化的方式来保障其实施，最终实现城乡融合发展的最终目标，消除城乡壁垒。 2.国外乡村立法呈现出多元化、多层次的立法趋势，如同当前我国乡村振兴战略一样，实现政策目标需要一系列相关农事法律制定，不是单一的、孤立的立法。 3.国外制定的农事法律在立法层面充分考虑了政策制定上的临时性与时效性，如同日本《农业基本法》中对城乡发展规划五年一改的规定一样，通过在法律大框架下对相关立法工作期限进行规定来保障政策法律化。外国相应的立法模式使得外国农事法律体系在结构上呈现出较为成熟的层次化、完整化，为我国相关农事立法提供了解决问题的思路与先进经验。[7]

我国当前乡村振兴立法多以各地人大制定相关地方性法规的形式颁布，但《乡村振兴促进法》这一战略基本法还未正式颁布，因此有学者提出疑问，《乡村振兴促进法》的立法模式是选择框架式立法还是选择法典式立法？笔者认为，国内农事立法可以参照外国的立法模式，建立以《乡村振兴促进法》为框架的农事法律体系，对于保障乡村振兴政策的具体实施由其他下位法进行规定，这种立法方式的选择主要取决于农村乡土社会的特殊性。费孝通先生在《乡土中国》一书中提到，乡土社会有较强的地缘性与亲缘性。[8]中国农村土地面积广大，地区与地区之间发展层次不均衡，治理模式也不相同，一刀切式的立法不能贴合不同地域的发展情形。因此，在立法过程中需要调整中央立法与地方立法之间的关系，充分发挥地方立法的优势，使立法工作更贴合各地乡村实际情况，做到因地制宜。其次，乡村振兴立法需要具备时效性的特点，制定法的稳定性一定程度上不利于政策的开展，日本将基本法作为制定下位政策框架这种立法模式更贴合乡村发展特点，值得借鉴。

三、我国乡村振兴立法的关键问题

综合国外立法以及我国乡村振兴立法背景，可以看出，实现乡村振兴战略的最终目标在于消除城乡差异，实现城乡融合发展，真正的实现乡村振兴。因此，立法工作的重点应该在于如何消除城乡融合的阻碍，以及如何调节当前制度，实现社会公平。对此，笔者认为当前造成城乡二元差异的主要制度原因在于户籍制度与产权制度，可以讲，若在立法过程中不触及当前城乡户籍制度以及产权制度，乡村振兴战略则无法从根本上实现城乡差异现状的实质性变更，其他相关立法工作都只是泛泛而谈，乡村振兴立法保障工作的重心应该放在调节当前户籍制度与产权制度之上。

首先，我国户籍制度发展至今所起到的社会作用已经发生改变，户籍制度在被创设之时的初衷是为了调控人口迁徙，从而合理调控地域内资源配置，而当前户籍制度的作用反而成为了社会差别的原因。经学者证明，城乡之间户籍不同使得市民与农民之间出现身份差别，引发社会差别(陆益龙，2008)[9]。具体来说这种社会差别使得农民得以发展的机会较少，无法享受城市人口的社会保障福利；农民工集体难以转变为市民集体，权益无法得到保障(刘传江，2009)[10]。户籍制度当前所面临的问题实则是市民身份与农民身份的不平等，阻障了城乡之间的人口互换与资源互换，变相加固了城乡二元结构，不利于乡村振兴战略的开展。[11]

其次，我国乡村产权制度存在制度上的不完善，从而导致农民与市民之间存在财产上的不平等。随着近年来乡村振兴战略的开展，产权制度的完善意味着农民财产性权利得到完善，对于后续农村金融制度建设的开展有着重大作用。 2016年中央提出《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》以来，我国农村产权制度改革力度不断加大，并于 2018年对《农村土地承包法》进行了修改，但是当前仍然存在农村集体产权虚化、集体收益分配不均、农民财产权利物权化进程缓慢等等问题。而相比之下，城市资产享有较为完善的产权制度，一定程度上导致了农村资产向城市流动的情形。[12]在立法层面对产权制度进行完善与加固是实现乡村振兴产业振兴的基础，也是后续相应政策开展的基础，对乡村振兴战略的开展具有重要意义。

总结上述问题，笔者认为，乡村振兴立法保障的内涵在于实现法律对制度的设计与更改，实现其对政策实施的保障、供给作用，实现城乡之间融合发展的最终目标。而当前问题的前提在于城乡之间存在两个不平等，即户籍制度造成的农民人身权利上的不平等和产权制度造成的农民财产权利上的不平等。乡村振兴立法工作开展的前提需要围绕着户籍制度、产权制度这两个问题展开，若对这两个问题避而不谈，则无法实现彻底的变革。

我国乡村振兴立法过程中的关键问题在于户籍制度与产权制度。需要承认的是，当前我国城乡之间仍然存在较大矛盾，要推进乡村振兴战略，则需要以解决户籍问题、产权问题两个问题为前提。但实际来说，在立法上直接变更户籍制度与产权制度既不科学，也不现实，因此立法工作需要从更细的层面进行一系列配套的制度设计，落实到多个法律部门的具体层面，从而完善乡村振兴战略实施的制度保障体系，为后续政策开展提供相应依据。

(一)解决户籍制度问题的具体立法层面

1.明确农民发展权入法

农民发展权作为一项新型人权与市民发展权相对应，其入法问题实质上是通过制定纲领性法律文件在公法层面保障农民获得机会与发展的权利。

有学者认为，农民发展权入宪存在其必要性，同时需要建立并完善相应的法律体系，制定《农民权益保障法》(梁岩妍,2020)[13]。笔者认同这一观点，在乡村振兴战略开展后续立法工作时，农民发展权入法可以起到解释立法原则、填补立法漏洞的作用。规定农民发展权意味着从人权角度根源上否认当前存在的城市偏向政策，贴合“农业农村优先发展”的政策理念。

农民发展权入法意味着农民可以公平公正地参与国家政治、经济、文化活动，并且享受改革开放的成果，为乡村振兴战略后续的立法工作提供原则性支持，相应的制度设计也应当以保障农民发展为前提，避免政策在实践中发生偏差。

2.通过立法工作推进农民职业化

改革开放以来，户籍制度逐渐将“农民”一词限定为一种身份而不是职业，从本身上就与“市民”一词相对，造成了城乡社会之间居民身份的不平等，农民作为一种社会身份阻碍了城乡之间的人口流动，也限制了农民获取资源的权利。美国、法国、日本等国家也在乡村建设的同时期完成了劳动力转移，建立了农民教育培训制度，完成了农民职业化相应体系的建设，为我国今后农民职业化提供了宝贵经验。[14]

参照国外经验，农民职业化需要相应的法律、政策指导，立法上存在两个层次上的规定：层次一，立法上的农民职业化规定使得农民从身份向职业转化，一定程度上承认了农民与市民的主体平等地位。层次二，立法上的农民职业化规定一定程度上保障了兼职农户的产生，对优秀人才向农业流动提供指引作用。[15]因此，制定符合当前发展情形的农民职业发展法律存在其现实意义，在尽量不触及当前户籍制度根本的前提下缩小城乡二元差异，实现乡村振兴。

3.统筹城乡社会保障立法体系

户籍制度的牢固不仅造成了农民与市民之间身份的不平等，也使得城乡之间社会保障制度出现差异。有经济学家通过数字模型证明，城乡差异反映在社会保障问题上尤为突出(张展新、高文书,2007)[16](杨翠迎,2004)[17]。社会保障是实现生产再分配的主要手段之一，城乡社会保障制度上的差异阻碍了乡村振兴战略目标的实现。

近年来，我国农村社会保障制度建设进程加快，政府投入逐年增多，但仍然存在问题。当前社会保障体系公平性有待提高，农民保障制度的待遇水平与城镇居民保障制度待遇水平存在较大差距，不同地域之间保障制度待遇水平存在较大差距。[18]因此，社保制度的公平性内核需要通过相应的立法工作实现。

国外于社会保障立法体系建设多采用“母子立法”的立法模式，即“一法统治多法”，在宏观的社会保障法之下分列多门单独立法。[19]相比之下，我国虽然在《社会保险法》中提出了统筹城乡社保制度的概念，但是具体规定仍然缺少法律的支撑，乡村社保制度大多数情形还是依靠地方性法规和行政规章调节，立法位阶较低。不难看出，当前《社会保险法》社会法的属性更贴合市民社会，相应的乡村社保制度立法缺乏。因此，参照国外的立法模式，我国当前仍然需要完善宏观上的《社会保险法》，保障其核心地位；若孤立的采取城乡社保制度双轨模式的立法模式，势必会加重城乡二元差异，有悖于城乡融合发展的内涵。应当加速对《社会保险法》的修改进度，使其贴合当前乡村社会发展现状，从而实现乡村振兴的最终目标。

(二)解决产权制度问题的具体立法层面

1.稳固土地集体产权制度，促进土地经营权物权化

2018年《农村土地承包法》修改，其中明确承认了农用地“三权分置”制度。“三权分置”模式在一定程度上实现了农村产权制度上的进步，但“三权分置”结构之中，土地承包权、经营权涵盖了大部分土地权能，集体土地所有权出现权能虚化的情形，同时村集体政经不分，土地收益分配模式混乱，农民对土地的权益权能难以保证。相较于市民较为完善的产权制度，农民对农地的财产性权利得不到保障，农村产权制度还需要通过相应立法工作进行稳固。

而在土地流转过程中，农地经营权性质当前尚存争议，农民在土地流转过程中所享有的土地经营权是一种不稳定地权，虽然在《承包法》中规定了相应公示制度，但并不意味着土地经营权被定义为物权，仍然存在学者认为土地经营权应界定为债权。随着《民法典》的出台，土地经营权的性质判定这一问题又被推上了风口浪尖。虽然在物权编用益物权详细规定了土地承包经营权，但是对于土地经营权的性质仍然没有具体规定。笔者认为，站在保护农民财产权的角度，将土地经营权界定为物权是存在其必要性的，物权相较于债权存在其权利结构上的稳定性。在土地流转过程之中，将经营权物权化可以通过物权的规范性从而调节土地流转过程的规范性，避免土地流转过于自由，缺乏相应限制。

可以肯定的是，“三权分置”制度是一项我国土地产权革命上的伟大探索，在保障了农民与农地关联关系前提下实现土地流转。但是“三权分置”的内部权利属性定义以及具体权能划分会影响到政策的实际实施，在乡村振兴战略实施的当前阶段中，经营权物权化可以更贴合当前阶段，对于后续围绕农地建设社保制度、资源分配等相应政策的开展提供了保障作用。

2.推进宅基地三权分置制度立法进程

最近众多学者对于“合村并居”政策褒贬不一，虽然“合村并居”在一定程度上实现了闲置宅基地的利用，也在一定程度上保障了耕地数量；但对于农民来讲，“合村并居”实际上是对于农民财产权的侵害，剥夺了宅基地对农民的保障制度。

2018年中央一号文件提出了关于宅基地三权分置的相关意见，其中提出了关于宅基地所有权、农户资格权、宅基地使用权的制度构想。[20]其目的在于放活宅基地使用权，充分利用闲置宅基地，合理利用土地资源增加农民收入。[21]笔者认为，宅基地三权分置制度的实现可以解决当前“合村并居”出现的问题，农户资格权作为一项人身权利可以保障农民对于宅基地的收益权，即使宅基地用途改变，农民个人仍然享有从宅基地中收取利益的权利；而对于宅基地使用权的设定在一定程度上实现了宅基地向集体组织外部的流转。单从保障农村产权制度的角度来讲，在宅基地三权分置制度当前还未入法的情形下，“合村并居”政策的实施违背民法的基本原则，侵害农民利益。

“合村并居”不是实现乡村振兴目标的唯一途径，在当前情形下，首要任务是将宅基地三权分置制度法律化，解决宏观上的法律供给，为今后实施“合村并居”等政策提供规范化建议，避免侵害农民权利，而不是脱离农村立法体系进行孤立的政策实践，与乡村振兴战略的根本目的背道而驰。

3.建立健全农村金融制度立法

随着我国金融市场的逐步发展，有经济学家发现，金融制度的发展对农民收入有促进作用，但也加大了城乡收入差距，建设合理的农村金融制度是缩小城乡二元差异的策略之一(王虎， 2006)[22]。在当前发展背景下，农村金融机构的业务范围较窄，主要业务集中在吸收个人存款之上，而吸收来的农村资金则转向城市进行金融活动。

当前我国农村社会缺少基本的金融供给，只有拥有较高社会成本和相对富裕的农民才可以申请贷款成功(叶敬忠，2004)[23]。农民正规金融机构贷款存在较多障碍，而非正规金融供给又缺乏相应立法规范，使得乡村社会金融制度建设缓慢。从金融机构建设的角度来看，当前正规金融供给制度主要由农村商业银行所覆盖，农商行在性质上属于商业银行，与城市商业银行相同，由《商业银行法》调整。近年来，虽然金融监管部门特别针对农商行出台了相应规定，但在立法位阶上效力较低，农村金融制度建设仍然需要制定特定法律进行调整，应当制定出台《农村信用合作(资金互助)组织法》或《合作金融法》[24]来构建农村金融体系，以满足乡村金融供给。

整体来看，完善乡村金融制度立法，实现农民的金融自主权；同时以保障“三农”原则为内核，通过立法工作引导金融机构资金向农村流动，对于乡村振兴战略实现仍然存在其必要性。

五、结语

工业化建设至今，乡村与城市发展建设的不均衡已经严重阻碍我国社会发展，为实现城乡融合发展，乡村振兴战略应运而生。当前乡村振兴战略过程仍在探索阶段，对户籍问题、产权问题不能避而不谈，要想实现乡村振兴的最终目标，则必须要彻底解决这两个核心问题，及时将党中央、国务院部分政策法律化来保障政策的实施，同时建设完整的农事法律体系，真正实现城乡平等、乡村振兴的最终目标，实现城乡共同富裕。