进出口食品安全“国际共治”策略研究

李建军 吴 娟 宋晓燕 海关总署国际检验检疫标准与技术法规研究中心（北京，100013）

乔华林 南京海关（江苏，南京，210001）

随着经济全球化的不断发展，食品生产资源全球配置、生产加工全球协作趋势愈发显著，任何一个国家/地区在食品安全问题上均不可能独善其身，对于进出口食品尤为如此。由于产业链的跨境特性，进出口食品要实现安全风险的有效预防和全程控制，必须依赖进出口方各利益相关者的共同参与和协作，实施“国际共治”［1-2］。本文研究了进出口食品“国际共治”的内涵和相关国际规则，分析了实施进出口食品“国际共治”的必要性和可行性，并提出推进“国际共治”策略建议，以期为国际贸易食品“共治”提供理论参考。

1 进出口食品安全“国际共治”的内涵

“共治”即共同治理。“治理”（governance）一词来源于拉丁文和希腊语，原意是控制、引导和操纵。根据全球治理委员会的定义，“治理”是各种公共或私人机构以及个人管理其共同事务的诸多方式的总和。在食品安全领域，我国2009年颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》，将“社会共治”列为食品安全治理的基本原则之一，强调食品生产经营设、政府监管部门、行业协会、新闻媒体及消费者均负有相应食品安全责任。2015年的博鳌亚洲论坛食品安全分论坛以“食品安全 国际共治”主题，这是较早明确提出“国际共治”理念的场景，时任质检总局局长的支树平在论坛指出，“只有加强食品安全国际合作，食品供应链相关各方各负其责，形成国际共治的新格局，才能保障全球食品安全”［1］。在国外，较少直接提及“共治”一词，而更普遍使用“责任分担”（shared responsibility）术语。如2019年APEC发布的“食品安全现代化框架”将“责任分担”作为食品安全管理系统的十大原则之一［3］。目前，对于进出口食品安全“国际共治”或“责任分担”，尚无统一或公认的阐释。本文认为，进出口食品安全“国际共治”指进出口食品各相关方，包括进出口食品经营者、政府监管部门、行业协会、国际标准化组织、第三方检测认证机构、新闻媒体、消费者等各利益相关方各负其责，共同参与国际贸易食品安全治理，形成“共治”格局。与一般意义上的“共治”相比，进出口食品安全“国际共治”更加强调进出口双方监管部门的责任分担和跨国合作，这也是进出口食品安全“国际共治”取得成效的关键所在。

2 进出口食品安全“国际共治”的必要性、可行性

2.1 进出口食品安全“国际共治”的必要性

食品供应链的任何环节均可能引入食品安全风险。食品安全风险一旦被引入，在供应链后端发现并予以消除难度极大，成本高，且许多风险因子一旦引入就无法消除。正因为如此，“风险预防、全程控制”成为食品安全风险治理的共识［4］。进出口食品“一头在外”，要实施“风险预防、全程控制”必须依赖进出口双方的协调配合。这既是有效管控国际贸易食品风险的必然选择，也是降低风险管理成本的有效途径。

2.2 进出口食品安全“国际共治”的可行性

首先，“国际共治”符合各方利益。在国家层面，对出口国而言，实施“国际共治”虽需投入一定资源，但其更高的出口食品安全水平可以提高本国食品国际竞争力，赢得更多消费者信任，从而获得更多市场份额和经济利益。对进口国而言，“国际共治”可降低治理成本，提高治理效果，更好保护本国消费者健康；对生产经营者，通过“国际共治”，可以降低因产品违规带来的损失，享受便利通关带来的红利；对消费者而言，则可以获得更多优质、安全的食品。与此同时，通过信息互通、标准协调、监管结果互认等共治措施，还可有效提高通关效率、减少贸易壁垒、降低贸易成本，便利贸易。

其次是符合相关国际规则要求。尽管目前没有任何国际标准明确提出“国际共治”要求，但“国际共治”理念已经在相关国际规则得到不同程度体现。如对于进出口食品安全“国际共治”非常关键的出口方责任问题，FAO就明确指出食品出口国应当意识到所有人都有权得到安全的食品，所有负责任的国家都应致力于为出口产品提供符合进口国要求的保证，并采取相关措施防止和打击出口食品贸易中的不当行为［5］。FAO《基于风险的进口食品控制手册》（2016）［6］指出，进口食品入境前控制的目标是寻求出口国实施的控制能够实现食品安全保证。CAC《食品进口控制体系指南》［7］要求“进口食品安全风险控制体系应覆盖从境外产地生产到境内消费的整个食品生命周期”。此外，CAC还制定了关于进出口双方监管措施等效认可［8］、进出口食品安全信息交换［9-10］等国际共治相关措施的指南。

三是已有一定共识和实践经验。近年来，相关国际组织及各国/地区及在食品安全“国际共治”方面已做了不少探索。如在2014年第四届“全球食品安全倡议（GFSI）中国主题日”活动上，GFSI主席麦克·罗巴克指出，“食品安全问题过去可能只是一个地区性问题，但随着全球化进程的推进，区域的问题已经蔓延成为世界性的问题”，“而要解决食品安全问题，世界各国及相关组织展开合作，是唯一有效的途径”［11］。2017年在北京召开的国际食品安全大会上，欧洲食品安全局前局长帕特里克·沃尔指出，建立可持续的食品供应链涉及全球诸多国家及相关组织，也涉及监管、环境、科学、技术、市场和社会经济等诸多因素，只有合作才能促成最后的食品安全［11］。2020年“世界食品安全日”将主题定为“食品安全，人人有责”，更是反映了“共治”理念在世界范围的普遍接受性［12］。在双边层面，澳大利亚和新西兰在多年前已实现食品安全标准的一体化［13］；美国已与新西兰、加拿大、澳大利亚等国实现进出口食品安全监管体系互认，并在其近期发布的《进口食品安全战略》中强调要加强与外国政府合作，以确保进口食品供应链安全［14］；我国也与各国建立了多双边食品安全合作机制，推进证书互认、信息互通等［15］。

3 进出口食品安全“国际共治”面临的主要挑战

目前，各国/地区推进进出口食品安全“国际共治”主要存在四方面障碍。一是“国际共治”缺乏系统方法论和路线图。目前，“国际共治”更多停留在理念探讨和认同阶段，对于需要“做什么”、“如何做”等缺乏系统的方法论和路线图；二是各国/地区对“国际共治”认识存异，一些出口国家/地区未意识到其应承担的出口食品安全管理职责，或者基于实用主义考虑，不愿投入资源开展出口食品的监管。另一方面，一些进口国家/地区不信任出口食品国家/地区的监管能力，不认可出口国/地区的监管结果，影响出口方开展“共治”的积极性；三是各国/地区“国际共治”法律依据存异。各国/地区的立法多强调对进口食品的安全监管，对于出口食品的监管缺乏明确授权，导致相关政府部门在开展出口食品“共治”时法律依据不足；四是各国/地区“国际共治”资源和能力存异，一些发展中国家/地区或不发达国家/地区而言，缺乏实施“国际共治”所需的能力和资源。

4 推进进出口食品安全“国际共治”的方法策略

“国际共治”符合进出口食品安全风险特定和本身规律，是提升国际贸易食品安全水平、降低贸易成本的有效手段。为促进“国际共治”理念得到更广泛认可并更大范围、更深程度付诸实施，建议采取下述策略措施。

一是努力推动“国际共治”理念获得更广泛认可。开展进出口食品安全“国际共治”相关基础理论研究，形成科学完整的“国际共治”理论体系。充分利用通过FAO、WTO、CAC、APEC等多双边机制，组织开展相关国际论坛、研讨会等，多渠道多途径倡导“国际共治”理念，促进其在更大范围获得认可，形成共识。

二是夯实“国际共治”的法理基础。通过国际组织、多双边平等协商，签订国际条约、国际协议等正式的国际法文件，或者制订国际共治有关标准、指南等国际软法文件，将进出口食品安全“国际共治”纳入多双边食品安全治理体系，逐步形成具有机制约束力和道德规范力的共治机制。

三是研究开发“国际共治”关键工具。针对进出口食品安全“国际共治”的关键机制，如“国际共治”原则下各利益相关方责任分配与落实机制、监管技术协调机制、监管结果互认机制、便利通关机制、风险预警机制、联合惩戒机制、透明度与信息共享机制等，研究开发实现工具，为“国际共治”提供技术支撑。

四是推动“国际共治”成果共享。通过国与国之间通关管理体系的衔接与配合，实现管理制度、管理流程和管理作业上的有机协调，推动国际间通关监管互认，建立食品跨国过境直通道，缩短口岸通关时长，降低通关成本，普遍提高“国际共治”下的食品贸易通关便利化水平，形成“国际共治”的比较优势。实践中，可以由点及面、由易到难，从合作意愿强烈的双边或多边“共治”国家/地区、特定“共治”产品、特定“共治”手段等入手，试点先行，持续改进，不断扩大“国际共治”的“朋友圈”，推进“国际共治”行稳致远。