论我国行政公益诉讼制度

文/王梓茹（贵州师范大学法学院）

一、行政公益诉讼的内涵及特征

2017 年新修订的《行政诉讼法》第25 条增加了一款新的诉讼制度—行政公益诉讼。行政公益诉讼是指检察院认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害的可能时，为了维护公共利益，向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼的制度。因此，我国行政公益诉讼与普通行政诉讼相比具有以下特征：第一，行政公益诉讼的目的是维护国家和社会公共利益，是以公众为出发点，以保障公众权益为主的诉讼。普通的行政诉讼，回应私法上的利益，是为自己的自身利益提起诉讼。换句话说就是包括公民、法人和其他社会团体在内的原告认为他们的合法权益被直接侵犯，并要求法院行使司法权进行核实其权利或制止他人对自己合法利益的侵犯。行政公益诉讼并不保护特定个人的利益，而是在全国范围内保护我国所有公民的共同利益。第二，行政公益诉讼中的原告具有特殊的地位。与一般行政诉讼中的原告不同，行政公益诉讼中的原告不是直接受侵权影响的利害关系方，诉讼仅仅是出于保护公共利益。法院对被告的侵权行为的裁决不对原告本身有效，而仅对被告和有关方国家和公民有效。原告一方不受法院判决的约束，不承担法院判决的后果，并且在诉讼中处于特殊的法律地位。第三，行政公益诉讼中原告的处分权受到一定限制。一般行政诉讼中的原告人拥有处分其诉讼权的全部权利，只要这种处分不会损害国家利益、公共利益和他人利益，国家就不会干预。原告可以自由决定撤回诉讼，原告和被告可以和解，原告可以申请执行。行政公益诉讼之所以不同，是因为提起的诉讼与原告自身的利益无关，主要是涉及社会的公共利益。因此，原告不能以与处分其权利时相同的方式来处分公共利益，在行政公益诉讼中，一定程度上限制原告的诉讼权。[1]

二、我国行政公益诉讼的重要价值

（一）维护国家和社会公共利益，促进社会和谐稳定

赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利，有效地填补了公共利益保护方面的漏洞，并在现有行政诉讼制度的基础上更好地捍卫了客观的法律秩序，从而促进了社会的和谐稳定。长期以来，人们一直认为行政诉讼原告和被告的权利是不对等的。赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利，可以通过检察机关的监督地位和权力从根本上扭转传统行政诉讼中原告与被告之间的权力失衡。[2]同时，检察机关长期从事侦查和起诉，具有比较完善的侦查能力和专业队伍，在应对行政公益诉讼中的证据调查和起诉、处理复杂的案件事实、解决法律问题具有更加便利的优势。在司法实践中，一些行政机关没有履行其法律义务并且以积极或消极的方式抵制惩罚，严重违反了社会管理秩序。检察机关通过行政公益诉讼进行干预之后，行政机关被迫履行其义务，并被迫积极进行更正。检察机关通过行政公益诉讼制度，纠正了长期侵犯公共利益的行为，使公共利益得到有效的保护。

（二）切实督促政府依法行政，推动法治政府建设

检察机关是我国宪法规定的法律监督机关，依法监督行政机关，并且在督促政府依法行政和促进法治建设方面具有重大意义。检察机关提起行政公益诉讼，可以弥补其他监督方式的不足和监督的僵化，有效促进法治，加快法治政府的建设进程。检察机关提起的公益诉讼不仅纠正了行政机关的违法行为，而且还通过案件的指导和宣传作用增强了行政机关履行职务的积极性和审慎性，进一步提升行政机关执法过程中对公共利益的保护，促进政府依法行政，建设法治政府、法治国家。

三、我国行政公益诉讼制度存在的问题

（一）行政公益诉讼提起主体单一

关于行政公益诉讼的起诉主体的范围，学术界曾展开了激烈的讨论。但新修改的《行政诉讼法》已明确表明，在我国的行政公益诉讼中，只赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权利，排除了公民还有其他社会组织和团体提起行政公益诉讼的资格。[3]做出这样规定的主要原因在于我国行政公益诉讼制度刚开始建立，相关的制度设计还不完善，由国家机关行使起诉权对制度运行的稳定性和秩序性更有帮助。这在制度设计上具有一定的合理性，但同时也显示出了它的弊端。一方面，检察机关本身就担负着诸多职责，由其负责提起行政公益诉讼的工作直接增加了检察机关的业务负担和业务压力，增加了检察机关人力、物力及资金投入等方面的负担，加剧了资源的短缺。另外，行政公益诉讼的起诉主体过于单一，不可避免地导致无法及时有效地处理和解决大量的行政公益诉讼案件。行政公益诉讼的目的在于保障公共利益，随着时代的不断进步，社会生活不断发生变化，侵犯公共利益的行为随时可能发生，只有检察机关提起公益诉讼不能完全保护公共利益，主体的单一性增加了公共利益受损的风险。

公民、法人和其他组织虽然不属于行政公益诉讼的原告，但最容易获得或知道由于非法行使职权或不作为而造成的违反国家和公共利益的信息，其原告资格的欠缺，不利于我国行政公益诉讼制度设立的最初目的。[4]

（二）调查取证缺乏有效保障

在行政公益诉讼中，由于被告是具有公权力的行政机关，为了使检察机关实际工作能够有序进行，它将在政治上保持平衡并适当地与行政机关进行沟通，来获取另一方工作中的理解，这样将有助于收集证据。公益诉讼的司法解释赋予了人民检察官调查和收集公益诉讼案件证据的权利，但并未规定有关部门不予配合的法律后果。调查取证涉及在公共利益诉讼案件中寻找线索和确定证据，这对公共利益法院的审判和最终判决具有重大意义。但是实际上，调查和证据收集是检察机关提起行政公益诉讼中的薄弱环节，缺乏具体有效的保障，并且已成为检察机关权力示弱的典型表现。实际上，一些行政机关为维护自身的公众形象往往存在抵触情绪不予配合，同时，对检察机关的调查核实权限缺乏严格的强制性手段以及在确保证据方面进行合作可以采取强制性措施缺乏规定，致使办案人员被置于不利的被动位置，严重限制了调查的有效性。

（三）行政公益诉前程序中履职期限过于僵硬

诉讼前程序在行政公益诉讼制度中占据着至关重要的地位,事实上许多案件都可以通过诉讼前程序得到完全解决。诉讼前程序体现了对行政权力的一种尊重，只有在经过诉讼前程序后行政机关依旧没有纠正其违法行为，才能提起行政公益诉讼。在司法实务中，可以发现诉前程序也存在着一些弊端。在检察机关的敦促下，行政机关履职的期限规定过于僵硬，例如在广德县人民检察院诉被告广德县林业局不履行林业行政管理法定职责一案中，①广德县人民检察院经调查认为，第三人梅德义、云平山违法占用的林地因建造住宅被毁坏后，第三人虽然受到了刑事处罚，但林地生态资源却没有恢复，被告不依法履行监督管理职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告广德县林业局声明已经在一个月后向第三人梅德义、云平山邮寄送达了《责令改正违法行为通知书》，同时也向广德县人民检察院作出了书面复函，并告知了责令第三人改正内容。但是案涉被毁坏的林地面积为11000 平方米，地面已经硬化，复垦的体量和难度大，被告无论从人、财、物各方面都受到限制。此种情形下，被告的执行力度难免滞后，但并非是被告主观意图所追求的效果。从该案件可以看出行政公益诉讼的诉前程序规定的期限不合理，规定履职的期限只有短短的两个月时间，但是对于一些生态环境的恢复受到自然规律等客观规律的影响，因此，应该规定灵活的履职期限。

（四）行政公益诉讼的举证责任不明晰

对于举证责任的问题认定方面，有两种不同的主张。一方面有人认为“谁主张，谁举证”，因为检察机关是公诉人，具有公权力属性，所以在提供证据证明方面肯定是占有先天的优势的，无论是技术还是实施程序中都具有一定的便利条件。行政行为具有公定力，检察机关必须有足够证据才能对其提出挑战，否则，不利于行政秩序的稳定。而另一方面则有人认为应当适用举证责任倒置的规定，所以应当由行政机关负举证责任，而并不因为检察机关强大的身份和地位来改变这一规则。其主张人的观点认为，因为检察机关不是案件的直接利害关系人，不能在第一时间接触到案件，所以对于案件的了解掌握情况远远没有行政机关好。[5]行政机关作为该案件的利害关系人能够清楚地还原案件事实，知道自己行政行为的问题之处，从而能够很好地进行解决并且在第一时间内阐述问题的起因经过。行政诉讼法第34 条规定了举证责任倒置原则，两高的司法解释表明检察机关需要提供由于被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料。从两高的司法解释可以看出检察机关承担了大量的举证工作，与行政诉讼法中的规定不一致。这种不一致性在一定程度上给检察机关在提起行政公益诉讼时带来了一定的困难，同时也不利于行政公益诉讼功能的发挥。

四、我国行政公益诉讼的完善措施

（一）逐渐扩大行政公益诉讼的起诉主体范围

在我国现行政治体制之下，检察机关地位缺乏充分的独立性，其公益诉讼职责履行受地方党政较大干扰，特别是与当地经济和社会发展有重大关系案件，更容易受到不当干预。[6]因此，仅赋予检察机关提起行政诉讼的权力，并不能充分、彻底地实现公共利益的保护。可以在现行的行政公益诉讼制度相对完善的情形下增加社会团体及组织作为诉讼主体，许多社会组织具有公益性和专业性，赋予其提起公益诉讼的权利在一定程度上能够为检察机关减负，节约有限的司法资源，并且能够更好地维护公共利益。在该制度比较成熟的时候，当公民素质和能力不断地提高后，可以将公民作为行政公益诉讼的主体，这样有利于建设主体多元化的行政公益诉讼制度。

（二）增强调查取证的支持力度

在行政公益诉讼工作进行的过程中，检察机关的调查取证权需要得到行政机关的配合，但是并没有规定不予配合的法律后果，他人不予配合与协作时,检察机关既不能强制他人予以配合,也不能直接追究责任，这就需要花费过多的沟通成本和精力。解决这种困难，应当在法律制度上给予检察机关调查取证更充足的权力保障，具体而言就是检察机关在行政公益诉讼调查取证过程中遇到当事人、行政机关不配合或者证据有可能灭失等紧急情况需要马上予以调查收集时，通过强制性的调查取证手段将证据予以固定。同时,随着职务犯罪侦查权的转隶,强制性不足表现出的弊端更为凸显,检察机关因此可能无法获取所需的证据材料,进而无法推进行政公益诉讼。对此，涉案行政机关所属的人民政府或者其他相关职能部门对该行政机关进行法治思想引导，督促其配合调查取证。[7]

（三）合理设置履职期限

针对前文所提到的问题，对于行政机关的履职期限，应当以两个月的履职时间作为基本期限，可在此基础之上设置一些弹性条款。结合行政机关的履职状态（是否积极履行法定职责）和客观情形，对整改难度较大的案件，经过批准可以适当地予以延长；对于环境遭到破坏类的情况，恢复需要较长的时间，对此可以报请最高人民检察院，由其出台司法解释，做出特殊的规定，从而保障其更好地运行。

（四）明确举证责任

由于某些行政公益诉讼案件的证据具有高度的技术性和专业性，而且证据掌握在作为被告人的行政机关手中，这时检察机关就没有收集证据的优势，证据收集不力将会给检察机关提起行政公益诉讼带来很大的困难，不利于调查违法事实。为了确保危害公共利益的行为得到有效的遏制，行政机关不履职的行为得到公正审判，保障国家和社会的公共利益，可以明确行政公益诉讼由检察机关承担证明由于行政机关怠于履行相关的法定职责，在检察机关通过诉前程序督促其履行职责后，还是没有履行职责而造成国家和社会公共利益遭受损失的这一事实的举证责任。同时，考虑在部分检察机关调查取证比较困难的案件中（如垄断机构的侵害公益案件等）实行举证责任倒置。行政公益诉讼在我国已经取得了初步成效，但是作为一个全新的诉讼制度，在刚刚建立时不可能就是完善的，立法成面上的内容往往都是在理论层面上是可行的，但是在司法实务中，我们需要在适用的过程中不断地去发现问题。随着对这些问题进行系统而深入的理论研究以及实践经验的不断积累，会使得这个制度更加完善，更好地体现其价值。

注释

①安徽省广德县人民法院（2018）皖1822 行初18 号。