扶贫视角下的乡村治理
——以青海省互助县和湟源县为例

刘隐礼，宋今

（青海大学，青海 西宁 810016）

1 基层干部对扶贫项目的整体性把控过多

在青海省贫困县（互助县和湟源县）的脱贫摘帽第三方评估活动中，切切实实地体会到了中国共产党和政府的作为和责任担当，尤其是近年来各级政府部门的政绩考核直接与脱贫实践挂钩，取得的扶贫成绩是令人信服和举世瞩目的，但是，也切切实实看到社会力量和公众参与脱贫活动有所缺失，他们的有所缺失使扶贫实践陷入结构化困境之中，使得现代 乡村社会治理体制建设不够完整，同时使得脱贫效果大打折扣。

社会力量和公众参与脱贫活动的有所缺失，最直接的表征：基层干部对扶贫的总体性支配。正因为社会力量在乡村治理上的缺失，使得乡村治理体系不完整，因而失去了对行政力量的有效制衡，从而导致基层干部对扶贫项目的整体性把控。也因为贫困群体主体性权利有所缺失，公众力量有很多，从扶贫视角出发，公众分为贫困群体和非贫困群体。贫困群体是公众力量的一部分，也是扶贫实践的目标群体，但也恰恰是这关键的群体在脱贫实践中主动参与不足，缺少动力。正因为社会力量和公众参与脱贫活动的有所缺失，所以导致基层干部对扶贫的整体性把控。

基层干部对扶贫的整体性把控体现在几个方面：

1.1 基层干部对贫困户资格审核的把控

随着改革的深入，越来越多的权利从县级下放至乡村级，这本是一件提升行政效率、方便执政为民的大好事，使得村民的一些事务性工作直接在最基层得以完成，但是，弊端在于现阶段基层的民主不够完善，如若出现宗族势力或黑恶势力左右基层政权，必定会导致趋于自身利益导向的不公正行为，即基层干部趋于自身利益或宗族成员利益把贫困户资格给了不符要求的村民，因为贫困户资格的获得意味着一定物资的获得、人力的帮助和各种政策的帮扶。然而，那些真正符合要求的村民，即真真正正贫困的、尚未达到两不愁、三保障的村民却因此落选贫困户资格，这使得消除贫富差距的扶贫活动反而拉大了贫富差距，更加远离了乡村全面振兴的目标，脱离了党中央的扶贫意志，使得新一轮的不公平不公正又要形成。

1.2 基层干部对脱贫全流程和物资的把控

随着中国经济的迅猛发展，中国农村的一部分人由于善于经营或外出打工成为乡村里较为富裕的人，这部分人参与村干部竞选，积极参加村里政治公共事务，从而被称为“富人治村”。由于这部分人具有较强的钻营能力，对市场具有较高的敏感度，又善于组织，这对着贫困村而言是莫大的好事，可以带领乡亲们脱贫致富，发挥带头作用。但是，由于现阶段农村基层民主不充分，再加上基层的政治有效监督力度不足，不足以将权力关至制度的笼子里，从而导致一部分富人治村发展成为霸权治村，滥用村民给予的管治领导权，专为自身谋取私利。最为明显的体现在于：有些富人身份的基层干部获得扶贫资源后，他们会将扶贫项目承包给一些与他们有关联的私营企业主，或是与他们有直接利益相关的其他人。

事实表明，在资源不断输入的利益链条中，权力寻租者、村庄富人与灰黑势力、谋利型机会主义农民等几个行动主体相赖相生，形成分利秩序。国家输入到村庄社会的资源越多，村庄社会中的富人和灰黑势力的实力越强，基层政权合法性丧失得越明显，村庄治理体系越混乱，资源本身的公共性也就越难以发挥。

再者，扶贫资源的发放，一向必经过基层干部，或是经过基层干部的引导，才能到达贫困户的手中。在这一过程中，由于基层干部主导一切，又缺乏有效监督，难免不会出现基层干部在此过程中中饱私囊的行为。例如，在这次青海省贫困县脱贫摘帽第三方评估中，在同一村庄中，就发现有的建档立卡户，明显获得的帮扶资源比其他的建档立卡户要少。这是为何？难道还不是基层干部发放扶贫资源时存在不公或谋私行为吗？

1.3 基层干部对脱贫绩效评估工作的把控

从常理上说，由于脱贫的目标人群和收益人群都是贫困群体，理应有贫困群体的代表或是为贫困群体发声的人来主导或是参与评估，但是在以往的脱贫实践中，关于脱贫绩效的评估，大多是由基层干部来主导完成。这样既当场上运动员又当裁判员的双重身份，难免不会导致践踏规则？

此次作为第三方评估人员的我们，代表着社会力量的参与，可从机制上打破之前自导自演的闹剧，使扶贫机制各方力量得到制衡，有利于有效考核真正的扶贫业绩，有利于公平公正公开原则在扶贫项目上的树立，更有保障于全面脱贫总目标的达成。但是，就算是第三方社会力量评估，也不可避免地遇到了基层干部对评估工作的干扰。由于青海省地处高海拔偏远地区，条件艰苦，贫困地区又多是少数民族同胞，语言不通，因此评估工作不可避免地需要依靠当地基层干部的帮助。在给我们第三方评估提供帮助的过程中，基层干部嵌入了自己的意志，趋于自利倾向地左右评估行为，以使评估结果能够达到他们上级交予他们的考核标准。

例如，在这次青海省贫困县脱贫摘帽第三方评估中，作为第三方评估的我们上村民家中走访和做问卷调查，需要问到很多帮扶内容和数据，几乎所有建档立卡户都有村干部给他们填好的数据，做好的展示图片和内容。这里面的信息有多少是真实，有多少是伪造的，我们不得而知。而村民们趋于基层干部把控着他们的扶贫资源，多多少少都有些受制于人，也有与他们一起共谋来误导我们评估人员的可能性。

再如，很多我们评估人员走访的建档立卡户和非建档立卡户，大部分村民在评估问答之前，已经被基层干部打过招呼。基层干部教予他们怎么作答必要问题，怎么作答敏感问题。不是所有的贫困村民都明白在脱贫评估这项活动中基层干部有着跟他们不一致的立场。他们往往受到一些脱贫物资之后就感到诚惶诚恐，把得到的物资与直接交由他们手里的基层干部联系起来，从而误认为受赠物资里有着基层干部的一部分善行，而对整个扶贫项目运行中基层干部的扶贫职责认识不清。

最离谱的还有，基层干部利用他们在村庄的影响力，直接支开有贫困悬疑的村民或是异于评估标准的村民。很多次都听到评估同事抱怨，是村干部把那些村民安排至他处了，使得他们的评估工作受阻，我本人在此次评估实践中也遇到几次。

2 走以村民整体为主体的内生性发展道路

优化当前的乡村治理，就应当走以村民整体为中心的内生性发展道路，而不是以基层干部为核心的助推性发展道路。这条发展道路坚持将村民整体置于中心，强调村民整体在扶贫项目实践中的全面参与。它会通过启迪贫困那一部分群体的发展意识和发展自觉，通过修复与重建其社区组织，拓展其生存机会、生存选择和生存能力，最终使他们摆脱贫困，实现整体性发展。

2.1 给予贫困群体充分的发言权

贫困群体作为社会生存的弱势群体，本身就存在自身利益诉求声音不强，再加上现阶段村庄社会规则的约束力下降，而新的契合当前实际需要的社会规则又没有及时生成，导致有能力有意愿为贫困群体发声的村庄实体特别少。并且，村庄富人、灰黑势力、谋利型机会主义农民在村庄中具备较强的专研能力，掌握着一定的话语权，此消彼长，相比较之下贫困群体的呼声更加弱小。

贫困人群是全社会反贫困的主体，也是反贫困的参与主体和最终受益人，重视他们的呼声正好体现了“以人为中心”的发展观。我们还要为他们的利益诉求提供合乎时代发展的适宜渠道，使贫困群体充分参与到村庄的自治事务上来，保障他们作为基层群众事务的主人翁地位。

2.2 脱贫要以贫困群体为主体，走出一条内生性脱贫道路

以贫困群体为主体的内生性脱贫道路，强调贫困群体拥有自主决定和选择发展方式的权利，强调贫困群体自身也具有强大的动力，认为扶贫过程就是满足贫困群体的物质和精神需求，拓展他们的实质性自由以及多元化选择的过程。

首先，这种内生性发展观认为，扶志是脱贫的重要目标。其次，我们应当修复以贫困群体为核心的村庄组织，通过提升他们的组织化水平来促进贫困群体的整体发展。因为村庄的组织性质与基层政权不同，它是源于村落文化、具有广泛群众基础、获得广泛认可的乡村熟人网络，这种乡村熟人网络正好可以将德治寓意其中。

2.3 适当松绑基层干部手中权利和规范基层权利监督机制

基层干部在日常的村庄事务工作中，同时面临着上级考核的压力和寻找自利的激励，在双重力量博弈之下，基层干部的公务行为有着变形扭曲的迹象。究其根本，还是权力过于集中，然而基层的村庄关系网络又过于复杂，一些非正式组织的影响力又过于强大，而基层干部的能力素质面对这样的工作局面是具有挑战性的。外界的腐蚀力量，是基层干部面临的一大强敌。

因此，十分有必要健全基层干部公务活动的法律环境，建立合理的基层政权监督机制，适当减少基层干部手中的重叠事务性权力，使他们手中的权力得到规范使用，从而使法治贯穿于整个乡村治理体系之中。