中国天然气供需形势分析与发展政策建议

赵国洪 曾 卓

（1.中国石油天然气股份有限公司天然气销售河北分公司，河北 唐山 063000；2.中国石油集团川庆钻探工程有限公司地质勘探开发研究院，四川 成都 610051）

0 引言

“十三五”期间，伴随着国民经济从稳定增长到换档减速的变迁，中国天然气供需也经历了从“气紧”、“气荒”到紧平衡和稍显宽松的过程，天然气市场整体显现出积极和平稳发展的态势。特别是在2020 年，尽管受到突如其来的新冠肺炎疫情叠加国际油价暴跌的冲击，以及上半年出现罕见的国民经济历史性负增长环境下，天然气生产、进口、供应和需求仍保持箭头向上。“十四五”及中长期内，为兑现国家在2030年和2060年分别实现碳达峰和碳中和目标，作为低碳化石燃料，天然气将进入跨越式发展的黄金时代。在新的发展形势和机遇面前，有必要基于天然气市场发展规律和中国国情，冷静分析中国天然气供需现状与存在的问题，提出有针对性发展策略和政策建议，以期达到推进中国天然气高质量发展的目的。

1 天然气供需现状与前景

1.1 天然气产量持续稳定上升

2010 年到2019 年，中国天然气产量从948.5 ×108m3稳步增加至1 736 × 108m3，年均增长率约为7%。特别是在浅层页岩气勘探开发技术取得突破性进展并投入规模效益开发后，近三年（2017-2019年）的天然气产量年净增量均超过100 × 108m3。其中，页岩气产量在总产量中的占比由2013 年的0.2%升至2019 年的 8.3%［1］。2020 年，全国天然气产业并未受到新冠肺炎疫情和低油价的影响，产供储销逆势增长，全年共生产天然气量达1888.5×108m3，比上年净增约153×108m3，创历史新高。其中，页岩气产量突破200×108m3，达到约204×108m3，在天然气总产量中的占比增至10.6%，成为中国天然气供应的主要接替资源。

1.2 天然气进口量高速增长

在国内天然气市场需求极度旺盛，国产气增量难于满足的刺激下，天然气进口量几乎是一年上一个台阶。截止到2019 年，中国天然气进口总量已达1 332.5 × 108m3，较 10 年前增长了 8 倍。进口总量中，LNG 和管道气分别占62.4%和37.6%。2019 年中俄输气管道投产后，中国已成功建成西北、西南、沿海和东北四大天然气进口通道，天然气供应保障能力显著增强。进口海外天然气资源不仅弥补了中国天然气供需缺口，也有力推动了中国天然气市场蓬勃发展。2019 年，中国天然气需求的对外依存度达到了43%。2020 年，新冠肺炎疫情在一定程度上影响了国际天然气贸易活动，也扼制了国内工业天然气需求，全年共进口天然气量约1 303×108m3，虽然是5年来最低，但年净增量和增幅分别达到了70.4× 108m3和 5.3%［2］。

1.3 天然气需求增速由快转缓

2010 年以来，中国天然气消费总量一直保持快速增加的走势。从2010 年的1 073.1 × 108m3增至2019年的3 032.5×108m3。特别是2017-2018年，天然气消费年增量分别达到了311×108m3和425×108m3。但在2019 年，天然气消费增速和净增量急速刹车，分别降为7.7%和216×108m3。造成天然气消费需求急剧下降的主要原因，一是中国经济进入新常态，GDP 增速一路走低；二是前几年刺激天然气需求高速增长的“煤改气”政策出现微调，减少了部分需求量；三是天然气价格市场化程度提高，上浮幅度较往年增大，抑制了部分不合理需求。在经历了天然气需求井喷式增长和断崖式下降之后，中国天然气需求正逐步趋于理性，天然气消费结构开始了实质性优化调整。2020 年入冬后，全国突然遭遇大范围极端严寒气候袭击，供暖用天然气需求剧增，全国天然气供应由宽松转为紧张。但得益于近年来国家推进的全国天然气产供储销体系建设，尽管部分地区天然气供需有短暂“气紧”出现，但并未重演2017 的“气荒”局面，天然气市场平稳度冬。受年终天然气需求井喷式增长的拉动，全年天然气表观消费总量（国内生产＋进口－出口1，不含储存）达到了 3 239.6 × 108m3，净增量 207.1 × 108m3，增幅6.8%，略低于上年水平［2］。

1.4 供需前景分析

从国外和中国天然气市场发展的历史看，天然气供应与需求的发展总是与国家经济发展和国家的能源及天然气政策密切相关。“十一五”末到“十三五”前三年，中国国民经济保持了平稳较快增长，年均GDP 虽逐年略有回落，但降幅十分有限。同期，针对肆虐全国的雾霾和以煤为主的能源消费结构现状，国家大力提倡发展清洁能源，加大了低碳天然气的开发和利用力度。中国天然气工业和天然气市场由此收获一个跨越式发展期。展望“十四五”及中长期发展，国家关于支持清洁、低碳能源和天然气发展的政策不但没有变化，面对中国2030年的碳达峰和2060 年的“碳中和”目标，天然气利用的地位和作用更加重要。虽然国内GDP 增速下降或将在一定程度影响天然气供需增幅，但中国天然气市场仍将在相当长的时期内处于快速发展期。

现阶段，中国天然气消费主要集中在西南、西北和中部的天然气主产地及其周边区域，以及华北、环渤海、长江三角和东南沿海等经济发达地区。其中，天然气在一次能源消费结构中的占比高、用气量大、城市气化率高和用气人口最多的是北京市、上海市、山东省、广东省、江苏省、浙江省和川渝地区。目前，这些地区的天然气市场，如工业煤改气、民用和取暖用气、天然气发电、车用燃料等领域还有较大发展空间。中国中部、南方和东北地区的天然气市场还处于发展的早期阶段，随着国产气产量的不断提升、中俄输气管道全线投产以及沿海LNG 接收站新建和扩建产能的增加，将会激发这些地区的天然气在城市燃气、工业、天然气分布式能源系统与发电、天然气汽车等利用领域的发展潜能，成为中国今后天然气消费量提升的重要增长极。预计到“十四五”末，天然气在中国能源消费结构中的占比将升至10～12%，2025 年中国天然气需求将由 2020 年的 3 239 × 108m3增至 4 200 ×108m3。若2025年能源消费总量按52×108t标煤、天然气在一次能源中占比为11%计算，预计“十四五”期间，城市燃气、工业燃料、发电及化工用量将分别达到 1 400 × 108m3、1 500 × 108m3、1 000 × 108m3、300 × 108m3［3-4］。

2 中国天然气供需存在问题分析

2.1 天然气储存及管网等基础建设滞后

现阶段和西方发达国家对比发现，中国在天然气地下储气库及运输管道的建设方面与之差距较大。截止到2017 年底，中国天然气干线管道密度落后于世界平均水平。中国天然气干线管道密度为7.3 m／1 000 m2，相当于美国1／6、法国1／10 及德国的1／15。目前，天然气地下储气库工作气量在中国天然气消费量中所占的比重仅为3.4%，而世界平均水平为24%左右。其中，管道建设及其互联互通和天然气输送调配能力等问题，系统性和输配气应急应变能力较差，是造成近年来因极端气候条件下和冬季用气高峰期市场供需紧张的主要因素之一。此外，省级输配气管网发展程度不一，输配气的区域割裂性矛盾突出。

2.2 区域性和季节性天然气供需矛盾突出

近年来，随着中国天然气产供储销体系建设的加强，天然气供需矛盾有了较大程度缓解，但区域性和季节性供需紧张的情况仍然存在，主要原因包括：①天然气资源进口量易受不可控因素影响。中国天然气需求的进口依存度高，而气源进口易受出口国和运输线的地缘政治、经济因素、局部战争、自然灾害和管道事故等不可控因素的影响。例如在2017 年冬中国天然气需求高峰期，中亚进口天然气突然减供，日供应量比计划供应量少约4 000 × 104m3，使本已紧张的天然气供需雪上加霜。此外，海上LNG 进口通道受到冬季气候及环境的影响较大，运输LNG 船舶及时靠岸存在一定困难。②天然气需求的季节性峰谷差还在加大。近年来北方地区清洁取暖的推进，加剧了原本巨大的天然气季节性需求峰谷差矛盾。而随着“煤改气”区域不断拓宽，冬季保暖天然气需求峰值将不断上升。③天然气基础设施之间的互连互通不够，优化配置天然气资源和调运受到一定的限制。④监管缺位或监管不力，法律法规执行不力。部分地区的天然气供应和城市燃气公司没有严格执行《天然气利用政策》规定的供气顺序，将天然气投放给高气价行业，或将民用气销售到非民用气相关的行业，使得民用气十分紧张。⑤国家规定的调峰保供责任没有落实到位，大部分地方政府和城市燃气公司的储气调峰能力尚未达到要求。

2.3 天然气市场机制及监管体系不完善

1）市场化机制对供需的调节作用还不明显

天然气资源供应的集中度较高，市场竞争性不强。中国天然气的生产和进口主要掌握在中国石油、中国石化和中国海油等三大石油公司手中，近年来虽有部分混合所有制页岩气开发公司、其他国有及私营企业也在生产页岩气和进口LNG 资源，但其占据的天然气供应量和市场份额低，无法与三大石油形成资源供应竞争。

天然气价格体系不完整，价格形成机制不完善。中国至今尚未建立能有效调节天然气供需的价格制度，现行的浮动式季节差价随意性较大。2016年国家出台的天然气储气价格机制也因缺失天然气差别价格制度而至今未能落地实施。

已建设运行的国家级交易平台交易量有限，成交价格的限制因素多，竞争性不充分，还不能很好地起到调节天然气供需和价格的作用。

天然气基础设施公平开放还处于前期建章立制阶段，实施过程及其市场化效果还有待验证和观察。

2）天然气市场监管成效不大

主要表现为：①对于天然气相关的监管机制还不够明确，相关岗位的职责分配存在问题；②由于监管体系的不完善使得相关监管工作效率整体不高，成效不够明显；③相关的法律法规尚不明确，使得监管工作执行力不大，效率不够高；④监管主体及手段单一，现阶段监管部门的主要监管方式还是靠行政强制执行，除了政府以外，没有很好发挥出其他社会群体的监督审查作用。

2.4 油价波动冲击天然气勘探开发投入

近年来，国际油价走势极不稳定，上下波动频率和幅度较大，特别是出现了几次断崖式下跌和历史上首次负油价。油价下跌不仅冲击世界经济发展，也极大影响到全球油气勘探开发投入。2014 年油价暴跌以来，大幅削减上游投资是各大石油企业的普遍做法，勘探投资削减幅度达30%～50%。2017年全球油气勘探投资为434 亿美元，约为2013 年的43%，仍然维持在低油价以来的较低水平；但与2016年相比则略有回升，增幅约为6.1%，成为自2013 年连续4年下降后的首次增长，呈现触底回暖态势。但是，2020 年伊始，由于新冠肺炎疫情全球肆虐，国际油价再次跳水且在极低价位上维持了较长时间，严重影响了当年的油气勘探开发投资。虽然2020 年年末油价有所回升，但因新冠肺炎疫情发展还没有出现明显的下行拐点，全球经济仍不稳定，可能造成全球重大天然气项目投资明显下降，这将在一定程度上影响2025 年前后全球天然气特别是LNG 市场供给。

3 中国天然气稳定持续发展的政策建议

3.1 强化天然气在中国能源结构的战略地位

为贯彻落实国家提出的2030年碳达峰和2060年碳中和的目标，今后，中国能源结构和能源消费将出现历史性的转型和趋于清洁化发展。作为化石能源中唯一清洁环保的低碳优质能源，天然气将在中国能源革命中扮演主角并担当清洁化绿色发展的桥梁作用。当前，天然气在国家一次能源消费结构中的占比只有8.6%，不仅远低于24%的世界平均水平，也低于中国周边如日本和韩国等依靠进口天然气的国家及巴基斯坦、泰国和孟加拉国等发展中国家。中国现在还处在天然气快速发展的初期，在天然气资源开发、管网等基础设施建设、天然气市场开发和天然气利用方面，都蕴藏着巨大发展潜力。为此，国家需要在“十四五”规划及中长期能源发展战略中，进一步强化天然气在能源结构、能源革命和能源转型中的作用，牢固树立天然气的主体能源地位，及时出台支持和扶持天然气产业链各环节发展的政策，并给予适当的财税优惠和补贴，加快天然气发展速度。

3.2 尽快制定《石油天然气法》或《天然气法》

健全的天然气法律法规和制度是天然气产业持续健康发展的根本保证。从全球范围看，天然气市场发展较成熟的国家在发展之初就注重通过天然气立法来规范天然气产业的市场行为。早在1938 年与1948 年，美国和英国就分别制定了《天然气法》，并成立了专职的监管机构。随着市场的发展和不断出现的天然气产、供、需及价格问题，又陆续出台许多法案、政策和法令，如对美国天然气市场化发展十分重要的《菲利普斯决议》《天然气政策法》《天然气井口解除控制法》，以及联邦能源管理委员会的《436号令》《636 号法令》等。英国《天然气法》也进行了多达5次的修订［5］。目前中国的天然气行业管理，主要是通过中华人民共和国国务院及其各部委的条例和规章，属于二级法律工具，影响了规章条例的约束力和执行力。预期到“十四五”末，中国的石油与天然气消费将占到一次能源消费结构的32%，其中天然气占比约为12%，因此，迫切需要制定《天然气法》或《石油天然气法》。除了将国家部委所制定的部分制度上升为法律条款外，还要对中国天然气发展的行业监管、体制机制、市场化改革、价格机制、天然气利用、天然气储备等做出明确的规定、规范和调整，增强行业管理效力［6］。

3.3 完善天然气产供储销体系建设，确保天然气供应安全

1）推进国内天然气增储上产。2019年初，国家提出油气增储上产7年行动计划后，两年来中国天然气探明储量增加了约2.3×1012m3，天然气产量增长了约286×1012m3，充分展现了中国天然气资源的勘探开发潜力。最近，四川盆地、塔里木盆地、鄂尔多斯盆地和东南沿海水域的天然气勘探不断有新发现和新突破，页岩气正处在快速增储上产时期，通过政策支持和财税优惠扶持并加强勘探开发技术创新，实现较长时期的增储上产是可保障的。为此，建议国家加大天然气勘探开发支持力度，设立国家风险基金支持新区、新领域的风险勘探，继续对页岩气开发予以财政补贴。

2）加强新时期国际天然气市场供需研判，合理布局和引进国外天然气资源。特别是要利用当前国际LNG 市场供应量充足、合同条款和价格机制灵活等有利形势，构建多元化的天然气进口源、进口路径、采购方式（长期合约与现货购买）和合约周期，合理分配单个国家进口气量在进口总量中的占比，增加天然气进口的灵活性，规避进口资源突然中断和减量供应以及价格风险，尽可能降低天然气进口成本。

3）继续推进天然气基础设施建设。包括规划和建设天然气长输管道，完善现行全国天然气骨干管网布局，建成全国性输气管道互联互通体系，提升全国一张网的天然气调配能力和应急应变能力。同时，应在国内骨干输气管网的重要交汇点或天然气集散地规划建设管道枢纽，使之成为商品天然气交易的交割点，支撑天然气交易中心的天然气现货交易，为形成国家天然气价格基准点创造条件［7］。

4）对天然气地下储气库建设给予政策和财政支持。地下储气库是确保天然气供应安全的关键环节，也是当前中国天然气供需中的短板之一。但是，地下储气库建设需要巨额资金，由于储气库价格并未落地实施，储气库建设短期内难以见到回报。在此情况下，建议国家将地下储气库纳入国家基础设施建设体系，一方面由国家财政出资在陆上管道气进口通道附近建设战略地下储气库，选择沿海LNG 接收站增建战略LNG 储罐［8］，另一方面地方政府履行天然气储备职责，为当地地下储气库和天然气储备设施建设予以资金支持，吸引和激励地下储气库建设投资。

5）发展多元化的天然气交易模式。上海和重庆两个国家石油天然气交易中心开始运营后，开展了公开、公平、透明地线上天然气现货交易，价格由市场供需确定，是天然气市场化的发展方向。但目前中国线上天然气现货交易存在两个问题，一是交易成本较高，在一定程度上推高了天然气终端价格；二是天然气交易中心远离区域天然气市场，上线交易不如购销双方线下直接交易便捷。因此，在发展线上天然气现货交易的同时，应发展基于年度天然气购销合同的线下天然气现货交易，形成年度购销合同、线上和线下现货交易等多元化天然气交易模式［9］。

3.4 构建“智能化”天然气储备体系

一是对天然气储备的相关制度进行规范、明确及完善。建立健全相关机制，如调峰政策及分级储备，在天然气的购销合同中明确调峰相关内容，保证天然气需求成本承担及违约惩处机制。二是完善天然气的储备与调峰体系。以地下储气库与LNG 接收站为基准，建立起气田调峰、可中断供应、可替代能源及其他调节手段为补充的多层次储气调峰体系。三是建立健全储气需求调峰的市场监管机制。加大监督管理力度，在用气需求高峰期相关的供气及储备企业进行涨价变相竞争和垄断行为加以惩处及管制。四是根据资源条件、消费特征、供需结构，建立和完善政府与企业责权明确、多方共同承担、多种方式互补的储备与应急体系协调机制。

3.5 深化天然气价格改革

天然气价格是天然气供需稳定、均衡发展的扛杆。新世纪以来的天然气价格调整和改革，中国天然气气源价格已处于历史高位，在世界范围内也属于较高水平［10］。为此，深化天然气价格改革应以价格形成机制改革为重点，同时着力于解决当前天然气价格存在的主要问题。

1）完善油价挂钩价格机制，推进形成气源竞争价格机制。当今中国存在两种价格形成机制。一种是基准门站价格机制，另一种是市场形成价格。基准门站价格机制出自于“市场净回值”定价，也就是现在国际上常用的油价挂钩气价机制。实践证明，基准门站价格机制符合中国天然气市场结构和供需状况，有必要继续采用，但需进行补充和完善［10］。例如，适当修正油价挂钩调整公式，综合考虑各种因素重新确定各省基准门站价格，让气价随油价变化定期挂钩联动的机制切实运转起来等，增强天然气与油价等替代能源的市场竞争力。对于市场形成价格机制，应通过推进气源和供气商的多元化，逐步过渡到气—气竞争价格机制。

2）加强输配气价格监管和成本监审，降低输配气价格水平。在中国天然气价格链中，管输价格和城市配气价格投资收益率、价格水平及其在终端价格中的占比较高，不但推高了终端价格水平，也与它们在产业链中的风险不匹配［11］。因此，需要根据输配气业的属性和投资风险适当下调其价格机制中的收益率等指标，监管部门要定期对输配气业进行严格的成本监审，剔除不合理成本，降低输配气价格，让消费者享受到改革红利。

3）实施并推广天然气差别价格制度，推进储气库价格落地。天然气差别价格有多种表现形式，市场上应用最多的是季节差价、阶梯气价和可中断气价等［12］。现在，中国天然气市场采取的非居民用气价格在冬季用气高峰期上浮的季节差价形式很不规范，如起止时间和价格上浮幅度不定。因此，国家应对天然气差别价格的应用进行指导，建立起规范的天然气差别价格制度。实施天然气差别价格，可以显现出储气库夏储冬采的经济性和市场价值，不但有助于让出台多年的储气库价格尽快落地实施，而且可以推进地下储气库的投资和建设。

4）尽快实施天然气能量计量计价。中国从本世纪初起就开始研究天然气能量计量计价，现在能量计量技术、计量和计价方案以及标准、设备和实验室建设等已准备就绪［13］。2019年中华人民共和国国家发展和改革委员会发布《油气管网设施公平开放监管办法》及国家管网集团运营后，实行天然气能量计量计价已迫在眉睫。预计国家将很快发布天然气能量计量计价体系。体系发布后，国家应迅速组织市场各方选择管道和用户进行能量计量计价试点，力争在2022年末前完成试点并推广至所有直供工业用户。

3.6 加强天然气市场监管

中国天然气正处于快速发展期和市场化改革的深水期。在新旧天然气体制机制的交替过程中，各种利益相互博弈。特别是中国天然气供需还处于卖方市场，天然气供应具有明显的寡头垄断特征；新成立运营的国家管网集团统领国家天然气管网等基础设施，独家掌控全国天然气供需的输送和调配；城市燃气公司占据当地天时地利优势并与政府部门有千丝万缕的联系。在这样的市场结构下，为保护用户和消费者的正当权益，根据法规加强天然气市场监管和公平公正执法尤为重要。当前市场情况下，监管重点要放在天然气价格、天然气供输销合同签约和履约、管道基础设施的信息披露和公开公平无歧视开放、输配气成本、市场垄断行为、天然气储备调峰责任等方面。

4 结束语

中国天然气供需态势已保持了较长时期持续较快增长，但是，2017 年冬的全国大面积天然气市场“气荒”和2020年冬极端天气造成的天然气供需紧张表明，中国天然气产业链中的储存和调峰短板仍将不时影响市场。因此，要正视中国天然气供需中存在的不足，从国家层面对天然气发展予以坚强的政策保障、支持和护航，通过立法强化天然气的主体能源地位，加强国内天然气勘探开发，不断完善天然气产供储销体系建设，推进天然气市场化改革并加强监管，以确保天然气供需的可持续发展。