论中国近代宪法发展进程中的警察制度

刘琳璘

（河南警察学院，郑州 450046）

清末制宪经历了从绝对君主制到议会制宪君主制的转化，至辛亥革命胜利后，中国进入到一个混乱而复杂的制宪试验时期。先是1911年11月至1913年7月激进自由主义制宪试验时期，接着是1913年7月至1928年袁世凯“约法之治”与“宪法之治”两阶段的以军权政治为特征的行政集权体制时代，最后1923至1949年则进入孙中山的军政、训政和宪政三阶段的党权政治时代。值得注意的是，年代上的重合①指的就是上述1923—1928这一阶段的重合，该年代阶段划分出自钟群著《比较宪政史研究》，贵州人民出版社2003年版第416页。恰恰说明当时在中国对宪法、法治认识的模糊不清与复杂混乱。在这一系列眼花缭乱的制宪试验中，中国制宪、行宪的道路经历了从宪法权威是最高权威的确认到实践以及最终被根本否定的过程。[1]与此相应，中国近代警察制度虽在清末初步建成的基础上进一步发展，但受国内政治形势与制宪思想的影响，在功能上与定位上出现偏差，最终沦落为政府镇压异己和民众的统治工具。然而在这一发展进程中的规律性变革，也为中华人民共和国成立后现代警察制度的形成奠定了基础，提供了宝贵的经验与教训。

一、南京临时政府时期的宪法思想与警察制度的改革

（一）南京临时政府时期的宪法思想

南京临时政府时期的宪法思想主要是以孙中山的制宪思想为代表，他提出“五权宪法论”，认为中国现实决定不能照搬西方三权分立的代议制度，而应采取五权分立。……