塔城地区农村土地流转现状及对策

杨静静

（塔城市委党校，新疆 塔城 834700）

2014 年以来，党中央和国务院对农村土地承包经营进行了一系列改革，这些改革措施提高了农民从土地承包中获得的权益，健全了农村土地承包经营制度，对扩大有偿流转范围起到了巨大的推动作用，是继实施家庭联产承包责任制后对农村土地制度的又一大变革。党的十九大提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”这无疑再次激发了农村土地活力，在更大程度上促进了农村土地资源向土地资本转变。新疆维吾尔自治区塔城地区在土地流转政策和各项惠民政策的推动下，农村土地流转方式呈现出多元化发展势头，农村经济得到发展，人均收入不断提高。

1 塔城地区农村土地流转现状及成效

1.1 塔城地区农村土地流转现状

1.1.1 基本情况。塔城地区共辖7个县级行政区，包括3 个县级市、3 个县、1 个自治县，68 个乡镇，954 个村，耕地面积为61.33 万hm2，草原面积为580.00 万hm2，牲畜年最高饲养量885.5万头（只），素有新疆维吾尔自治区的“粮仓”“肉库”“油缸”之称［1］，是一个典型农牧业大区。近年来，塔城地区城镇化进程不断加速，农村土地结构性改革政策不断落实，农村社会快速发展，农民思想不断转变。塔城地区54%的农业人口转产转业，传统农村的家家包地、户户种田局面发生了很大变化。自2013年新疆维吾尔自治区开展土地确权工作以来，塔城地区认真落实土地确权工作，确保达到5年内完成确权登记颁证的要求。2016 年3 月，为着力抓好库鲁斯台草原生态修复工程，塔城地区实施土地清理和井电双控工作，仅2016年塔城地区清理土地2.72万hm2，关停机井1 671眼，安装计量设施12 765 套；2017 年，塔城地区清理土地0.93 万hm2。土地资源越发紧张，随之土地流转方式呈现多样化。目前，塔城地区土地流转方式包括转包、转让、互换、出租和入股等［2］。

1.1.2 土地流转趋势。一是土地大部分流转到村队种植大户。农村土地大多转包给种植大户，产生的富余劳动力转移到附近工业园区、城市打工或者从事个体职业，实现两份收入。因此，土地流转给农民带来了一场从农村到城市、从农民到工人的巨大改变，土地也转变为从千家万户到大户规模化生产的管理方式。这已成为塔城地区农村的普遍现象。例如，乌苏市吉尔格勒德镇有1 000余户，耕地总面积0.36万hm2，其中4个承包大户承包土地超0.27万hm2，少数农民守护着剩余的耕地，其余近千名农民已转移至临近的工业园区打工就业。乌苏市头台乡也进一步推进了土地流转，头台乡耕地总面积0.95万hm2，117户沙湾县农民承包国有土地0.49万hm2，承包村民集体土地0.21万hm2，户均承包41.60 hm2以上，大户承包占头台乡耕地面积的74%，而该乡实有居住人口仅占户籍登记人口的46%。

二是土地流转到各类农民合作社。除传统的将土地流转承包给个人外，农民合作社近几年承包土地发展迅速。目前，塔城地区农民合作社约4 830 家；网上注册的农产品品牌超过8 000 种，农业加工企业约2 500家。从经济收益来看，大部分农民更愿意将土地流转给有实力的农民合作社及新型经营组织，很多农民可以转包获得一份收益、给合作社打工获得一份收益、年底合作社分红获得一份收益，实现一户土地三份收入。

1.2 塔城地区农村土地流转成效

二轮土地承包时，农民流转土地是为了不交土地提留税，有些农民甚至放弃土地。随着农业费税的取消，农户的土地流转收益逐年攀升，流转价格也节节攀升。根据土地条件的不同，承包价格也不相同，目前塔城地区667 m2土地承包价格在200～500元。土地流转后为进一步提高土地使用效率，部分承包户将土地用于发展优质经济作物、反季节作物、畜禽养殖和旅游观光等高附加值的农业产业。例如，沙湾县天宝绿色食品有限公司通过领办种植专业合作联合社，带动农户发展适度规模经营，不断调整、改变农业“小、散、弱”的格局，发展和扩大合作社经营服务规模，实现节本增效。对于农村实现精准脱贫，各级政府、社会积极参与，共同努力实现“扶贫要扶到了点上、扶到了根上”的扶贫要求。2017年，塔城地区提出建立“一村一社”，特别是对少数民族贫困村队进行实地调研，认真分析致贫原因，制定符合贫困村实际的“一村一社”脱贫计划，拓宽增收渠道。

2 塔城地区农村土地流转存在的问题

2.1 自行流转土地现象普遍存在

当前，塔城地区各乡镇登记备案的土地流转面积仅为7.47万hm2，占总面积的12.17%，与实际反映的土地流转面积占60%有很大差别，其余40%的土地没有经过政府确认登记备案。由此可以看出，塔城地区土地流转仍呈现自行流转态势。一方面表现在相当一部土地分流转仍是在邻里和亲戚之间进行。自行流转土地的大部分农民多采用“口头协议”或“旁人作证”的形式确定双方的权利和义务。也有部分农民防风险意识较高，土地流转双方能签订转让合同，但往往因为缺乏相关知识，导致转让合同条款不清、权责不明，最终在农作物补贴、水资源费等涉及双方利益问题上产生矛盾、纠纷。另一方面表现在土地流转不能达到资源优化配置作用。因为土地流转仍以转包和出租为主，难以实现规模化管理和土地效益最大化。这种现象反映出土地流转的市场机制仍不够健全，供需双方流转信息传播区域较小。

2.2 土地流转监管机构缺位

在土地流转过程中，政府监管很关键。但当地部分政府部门存在对土地流转认识不足，对流转政策宣传力度、广度和深度不够的现象，部分相关工作人员对于政策的认识不充分，认为土地流转是农民间自觉自愿自发行为，不需要引导和监督。这也是导致政府部门登记的土地流转面积与实际流转面积差距较大的原因之一，同时给流转过程中因流转不规范引发矛盾、纠纷留下了隐患。很多案件显示，在没有政府监管的土地流转案件中，产生矛盾后即便走法律程序，也不一定能确保农民利益不受损失。

3 塔城地区农村土地流转建议

3.1 土地确权工作是基础

党的十九大报告指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”这表明土地关系在我国长期稳定，各部门应从保障农民权益、发展现代农业、实现乡村振兴、保证社会稳定的高度来认识土地确权工作［3］。当前首先要做好土地确权、登记、颁证工作，建立健全的土地承包经营权登记制度；认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，做到承包地块、合同、证书、台账齐全，为土地承包经营权依法自愿流转打下坚实基础［4］，确保土地给农民带来实实在在的收益。

3.2 健全管理制度是保障

为对土地流转呈现出的自发行为进行有效控制，上级主管部门及村两委应向群众做好土地流转的相关政策、法规宣传工作。同时，要建立土地流转定期上报制度。根据塔城地区土地流转按照年度协定规律，对各村队实施年上报制度。还要加强对土地流转环节的监管。尤其是在村级层面，确保专人负责，如实填报土地流转登记表以及开展上报工作。再按照层级不同、监管部门不同，逐级做好登记监管、资格审查、合同管理、委托服务和用途管制等工作。每级按照程序规范进行指导监督，才能有效避免出现土地利益纠纷。

3.3 在新型农业经营组织中利用好“党支部+合作社”模式

从长远来看，土地流转后在当地成立合作社及各类新型农业经营组织是社会发展所需要的，也是群众所期盼的。上文列举的塔城地区发展较好的新型经营组织，应坚持以“支部作后盾、村社谋发展、社员有保障”为举措，积极组建非工党支部，实行党企双挂，并及时设立理事机构、监事机构和专职财务机构，充分发挥村两委对各类监事的监督作用，保障合作社运行管理更加规范，确保农民长期稳定获益。

总之，农村土地流转既是今后一个时期农业农村工作的重点，更是一项系统工程［5］。只有处理好农民与土地的关系，才能在新时代深化农业现代化发展。