解密德国“就业奇迹”

朱宇方

近年来，德国劳动力市场的稳健表现引人注目——无论是2008年的国际金融危机，还是始于2020年的新冠肺炎疫情，都没有使德国的失业率出现剧烈的波动。

德國的劳动力市场难道拥有某种“减震器”，能吸收各种剧烈的外来冲击？答案是肯定的。这个神奇的“减震器”由长效机制和危机期间的缓冲措施两方面构成。

“以激活取代赡养”

德国劳动力市场保障就业的长效机制始于21世纪初一场轰轰烈烈的福利国家制度变革。20世纪90年代，随着冷战的结束，经济全球化掀起一轮发展高潮。资本在全球的流动性大大提高，但福利却难以全球化，传统福利国家因此在国际竞争中感受到巨大压力。

在德国国内，随着二战结束后数十年的经济发展，福利体系不断膨胀。一方面，高福利成为滋养惰性的温床;另一方面，居高不下的非工资成本和福利支出也给企业和财政带来沉重负担。

在此背景下，1998年上台的德国总理、社会民主党人施罗德开始思考福利国家的变革。受到吉登斯的“第三条道路”（介于自由放任资本主义和福利国家之间的中间道路）理论的启发，施罗德与时任英国首相布莱尔于1999年发布了著名的“施罗德/布莱尔文件”（全称为《欧洲社会民主党人的前进道路》），提出“以激活取代赡养”的新的福利国家思想，意在加强个人的自我责任。“激活”这个概念由此进入政治视域，也成为之后德国劳动力市场改革的核心理念。

改革前，德国的劳动力市场存在劳动力不足与失业率高企并存的怪象，原因有三：第一，对雇员的过度保护使劳动力市场异常僵化，抑制了正常的市场行为;第二，失业金领取时间过长、金额过高，失业者因此缺乏重新就业的紧迫感;第三，随着技术的进步和产业结构的变化，市场对劳动力的要求不断变化，符合要求的劳动力供不应求，而与市场需求脱节的人则可能陷入长期失业的困境。

施罗德政府从2001年开始逐步启动劳动力市场改革，并于2005年基本完成框架变革。改革主要包括以下几个方面：一是激励失业者再就业。大幅降低失业金水平，缩短失业金领取时限，且领取者必须接受劳动局向他们提供的就业机会。二是减轻雇主负担，降低雇佣门槛。放宽解雇保护规定，放宽对临时工的雇佣限制，提高“Minijob”（免税并可选择免缴社保费的低薪工作）的工资上限并取消工时限制。三是转变劳动部门的职能。设立与企业直接联系的劳动局，并把工作重心从管理失业者转变为帮助其再就业。四是修订《职业教育法》。基于德国传统的双元制职业教育体系，将职业教育融入劳动者的各个职业阶段，并进一步强调企业在职业教育中的责任和地位。

可以看出，施罗德改革以削减福利为主要方向。福利政策从来都极富刚性，这场改革带来的巨大阵痛使施罗德在2005年的大选中失利，他所领导的德国社会民主党也出现分裂，位于德国政治光谱最左端的左翼党由此诞生。

然而，当人们站在今天回顾这场改革，称其成效卓著绝不为过——从2005年起，德国的失业率稳步下降，从两位数降至近年的5%—6%，几乎减半，即使是2008、2009年的严重危机也没有影响劳动力市场稳步向好的大趋势。

当时击败施罗德接任德国联邦总理的默克尔，在2005年的就职演说中称赞施罗德“勇敢地撞开了改革的大门”。施罗德改革为德国稳健的就业以及财政和经济的良性发展奠定了重要基础，这如今已成为德国学界、政界和舆论的共识。

灵活有效的短期措施

除了上述长效机制，德国劳动力市场在危机期间还有灵活有效的短期应对措施。

2008年爆发的国际金融危机使全球主要经济体均遭受巨大冲击，德国由于经济出口依赖度较高而遭受重创。2009年德国的经济增长率为-5.1%，衰退程度大大超过欧元区整体水平。但德国2009年的失业率较2008年仅微升了0.3个百分点，为8.1%，之后随着经济强势复苏很快又一路下行。及至2012年，德国的失业率下降至6.8%的低位，为欧元区整体失业率的一半左右。德国劳动力市场在这场全球性危机中的优异表现，被经济学家克鲁格曼称为“德国就业奇迹”。

德国实现奇迹的危机应对措施就是：充分运用劳动力市场的内部弹性，以避免解雇潮。按照国民经济学原理，就业水平受到经济增长、工时和劳动生产率这三个因素的影响。在经济低迷时期，如果缩短人均劳动时间、调低劳动生产率，就有可能保持就业人数，避免裁员。这种劳动时间和劳动密度的变动，就是劳动力市场的“内部弹性”。

从具体实践来看，德国主要通过“短时工作”措施在短时间内迅速降低人均劳动时间。短时工作是指遭受危机冲击的企业向政府提出申请，缩短员工工作时间，并相应地仅支付部分工资，工资的剩余部分由失业保险以短时工作补贴的形式支付。

危机爆发后，德国政府出台了促进就业与稳定的《经济景气一揽子计划Ⅱ》，增加在短时工作领域的财政投入，并降低企业申请门槛。2010年，德国经济开始强势复苏，工业生产总值增长超过11%，2011年的增幅超过8%，大量雇员顺势退出短时工作状态。2009年，德国全年平均有114万个领取补贴的短时工作岗位，2010年迅速减少至50.3万个，2011年仅余14.8万个。

2009年，德国每工时的劳动生产率也有所下降，因为在减少就业者劳动时间的同时德国还通过检修设备、员工培训等措施降低了每工时的劳动密度。这种做法不仅在短期内进一步吸收了经济下行对劳动力市场的冲击，还为经济复苏后迅速恢复产能、占据市场做好准备，避免了裁员、重新招聘、新员工适应等可能带来的高昂成本。事实上，随着经济迅速复苏，2011年德国的劳动生产率就已经反超危机发生前的水平。

此次面对新冠肺炎疫情的冲击，德国沿用2008年危机时期的经验，通过增加短时工作进行缓冲。

在遭受第一轮疫情最猛烈冲击的2020年第二季度，德国短时工作人数从一季度的近100万人猛增至540万人。及至第三季度疫情缓和，企业开工情况好转，短时工作人数即减半，且劳动时间有所增加——第二季度短时工作者平均减少43%的劳动时间，第三季度仅减少35%。而从年度失业率来看，2020年的全年平均失业率为5.9%，较疫情暴发前仅增加0.9个百分点，仍处于历史低位。

亮眼数据背后的隐忧

施罗德发起的以“激活”为目标的改革构建了保障就业的长效机制，以发挥劳动力市场内部弹性为核心的一揽子措施构建了应对危机的缓冲机制，这两大机制相互配合，成就了德国近年来的就业佳绩。然而必须看到，德国亮眼的就业数据背后也并非没有隐忧。比如，施罗德改革带来的失业贫困问题和就业稳定性下降问题就引发了不少争议。

另外，还有必要提及一点——源于文化传统和社会共识，德国长期奉行以就业为导向的紧缩的工资政策。

从中短期来看，较低的工资降低了企业的雇佣成本，同时压低了产品的单位劳动成本，为德国产品赢得国际竞争优势，这两方面都有利于就业。但从长远来看，工资长期过低会抑制国内的消费和投资意愿，不利于经济增长。而且，在欧洲货币联盟的框架内，虽然德国以较低的单位劳动成本获取了极大的经济优势，但单位劳动成本的长期持续差异将使各成员国的经济发展不均衡不断加剧，甚至可能危及货币联盟的发展与存续，欧元区整体经济的低迷与波动反过来也必然会对德国造成负面影响。

就业是经济、民生、社会等多方面交叠的复杂领域，也是经济增长、通货稳定、国际收支平衡等相互关联、相互牵制的一揽子经济目标中的一环，所以并不存在万能的完美政策，只能寻求在合理的机制框架内因地制宜、因势利导地形成相对较优的可行方案。

（作者为同济大学德国研究中心研究员）