多中心治理视角下农家书屋管理问题研究
——以无锡市H社区农家书屋为例

苑小琳

(江南大学，江苏 无锡 214000)

为解决农村地区群众普遍存在的买书难、借书难、看书难等现实问题，自2005年新闻出版总署提出为农民建立农家书屋以来，农家书屋的建设与发展取得了较大的成效。至2012年底，我国政府共投入180多亿元建设农家书屋。进入2013年以后，农家书屋进入了补充更新阶段，中央财政每年拨出6亿元的专款，以每个书屋补充2000元的标准，每年为农家书屋补充60种以上的图书，用于补助农村文化建设[1]。同时，国家开始在农家书屋推广数字化阅读，并建立1.75万个数字农家书屋，标志着我国农家书屋进入数字化转型阶段。

党的十九大以来，乡村振兴战略作为指导农村地区发展的指示性方针战略发挥着重要的作用，点明了新时期我国社会主义现代化建设的重要任务是要推动农村包括政治、经济、文化等在内的全面发展。农家书屋作为建立在行政村、由村民自主管理的公益性文化设施，其可持续发展对于推动农村全面进步、实现乡村振兴具有重大意义，对于提升我国国民整体思想文化素质和科学文化素质、建设社会主义文化强国具有重要的意义[2]。无锡市积极响应国家政策号召，建设发展农家书屋取得了卓越的成效。中共无锡市委印发的《无锡市乡村振兴战略实施规划2018—2022》中提到，推动农家书屋建设和提升，到2022年实现全市农家书屋与县级图书馆通借通还覆盖率达到90%以上，基本完成全市农家书屋数字化建设，农村阅读资源稳步增长[3]。

在这样的大环境发展背景下和国家政府的政策指导和扶持下，无锡市H社区建设发展完善农家书屋，取得了一定的成效，但在农家书屋管理与使用的过程中也存在着一些问题，值得思考与研究。

1 H社区农家书屋管理使用现状

1.1 H社区农家书屋基础设施配备状况

H社区农家书屋位于3个居民小区集中地的文体活动中心内，文体活动中心总面积350m2，其中农家书屋图书借阅区50m2，藏书10064册，分科技、法律、文学、历史、儿童等22类，音响制品和报刊杂志多种，每年会定期更新图书，更新资金达5000元。不仅具有传统的纸质图书，而且设有电子阅览区，配有计算机8台，并架设信息资源共享工程等，能提供15万册数字图书和3000多种科技期刊，是社区共享工程服务点。并与无锡市H区内其它农家书屋联盟，资源共享，互通有无。此外，图书阅览区内设有空调2台，电子阅报机1台，配备桌椅9套48座，供居(村)民使用。

1.2 H社区农家书屋制度管理状况

书屋制定了严格的《阅览室管理制度》、《电子阅览室管理制度》、《图书通借通还暂行办法》、《培训室管理制度》等，在管理和使用过程中严格执行，填写借阅记录并及时收回，检查书籍、音像制品等的破损情况，使书屋的管理逐步走上制度化、规范化的轨道。

书屋由2位社区居民阿姨进行日常管理，实行轮班制。书屋向社会居民免费开放，活动时间为每天9∶00—11∶00、13∶00—16∶00，全年无休，节假日开放。居(村)民借阅图书需要办理借书证，凭证借书，每次每位居民最多可借阅5本图书，时间可达28d。

1.3 H社区农家书屋的使用及活动开展状况

通过调研发现，经常会有老人以及在父母带领下的青少年儿童前来借阅书籍。老年读者较为喜欢养生、文史类的书籍，孩子们则更为喜欢科教类、插画类等的课外读物。此外，一些住在辖区内的老年居民也喜欢聚在这里进行书画创作，岁末年终还会进行对联、福字的创作，发放到一些居民家中。

活动方面，每周六下午都会在书屋举办读书会的活动，有时间的居(村)民来到书屋对每周推荐阅读的书目进行交流与分享。除此之外，社区针对不同的节日还会在农家书屋举办不同的活动。如，社区会在母亲节、父亲节等节日举办亲子互动活动，也会在普法宣传日、禁毒宣传日举办相应的活动。

2 H社区农家书屋管理使用问题分析

多中心治理理论是由美国奥斯特罗姆夫妇提出的，将迈克尔·波兰尼的“多中心”观点引入公共事务的分析当中，是区别于国家理论和市场理论的一套公共管理研究理论。多中心治理理论认为，单独由市场或政府主导公共事务管理都将产生问题，引导社会参与治理，形成政府、市场、社会共同参与公共事务管理的“多中心”框架体系，才能更好地处理社会公共事务，实现公共利益的最大化。农家书屋作为一种公益性的文化服务设施，需要引导多元主体共同参与书屋建设与管理，充分发挥政府工作者、村民、社会组织等各主体的积极性，共同发展好农家书屋[4]。

基于多中心治理理论，本文将从政府、村(社区)、村(居)民3个方面分析H社区农家书屋在运营发展过程中存在的问题。

2.1 政府方面：书籍报刊等配备与阅读需求匹配度较低，部分资源闲置

农家书屋作为农村地区公共文化事业的重要载体，政府在农家书屋的建设与发展中发挥着重要的作用。书籍、报刊、杂志等的阅读是农家书屋最为基础与核心的功能。但是由于国家对农家书屋有明确的规定，基本配置由新闻出版总署机构统筹协调安排，政府是农家书屋书籍的主要供给来源，在一定程度上限制了书籍种类的丰富，导致图书资源同质化，居(村)民无法个性化订阅图书，书籍配备不能兼顾各地村社不同的具体的文化需求，更无法兼顾农民不同的兴趣爱好和阅读习惯[5]。

通过调查发现，前来H社区农家书屋进行阅读的多为老年人和青少年，老年人对于养生类、医疗保健类的书籍需求较大，而青少年对于娱乐性较强的插画类书籍阅读需求较大，或者在家长带领下的孩子会由家长为其选择适宜阅读的科教类、文史类书籍。然而由于国家的统筹管理，图书更新较为缓慢，并不能切实满足特定的文化需求，造成了“有书没人看，有人没书看”的尴尬困境。

2.2 村(社区)方面：数字资源较难管控，缺少专业管理人员

社区作为政府和群众之间的纽带和桥梁，在农家书屋现实的管理与发展中发挥着巨大的作用。目前，H社区的农家书屋是由社区居民进行日常维护和管理的，虽然有“专人”负责，但是并没有形成专业化的管理。居民只负责对于前来借阅书籍的人进行管理和登记，做好书籍借阅的记录工作。虽然居民自发自愿来帮助进行农家书屋的管理工作，但是没有经过专业化的培训，无法对农家书屋的发展现状进行有效分析。如，无法运用专业的知识和技术对来往居民的需求做出准确的评估与分析，无法对农家书屋后续的建设提出专业化的意见和建议，在一定程度上影响了农家书屋后续的可持续发展。

此外，H社区内已经配备了电脑并接入了网络，那么数字资源的阅读与使用的管理就存在着较大的问题，特别是对于青少年来说，自制力不足，很容易受到网络上不良信息的影响与侵害。如何对电子阅览室、电子资源进行管控就是非常值得注意的问题。虽然，目前H社区已经建立了明确的《电子阅览室管理制度》，并在其中突出强调了“为促进青少年的健康成长，增强青少年的网络文明意识”，在电子阅览室浏览时“不查看、不传播网上有损国家尊严、伤害他人利益、违反相关规定以及黃色淫秽的内容”，但是仅仅凭借制度的规范，很难做到现实的落实。在使用数字资源时，仍然需要有专人进行监管，以避免造成一些不必要的问题。

2.3 村(居)民：缺少主体意识，参与度不高，积极性不足

农家书屋的建设作为一项公共服务事业，仅从政府角度出发建设与发展农家书屋是远远不够的。村(居)民作为公共服务的消费者，公共物品的使用者，要主动参与到农家书屋的治理与建设中，共同为书屋的发展建言献策。

目前，H社区农家书屋每天9∶00—11∶00、13∶00—16∶00开放，全年开放，节假日无休。但是经过调查发现，工作日期间较少、甚至几乎没有人来到农家书屋。每周六的读书会会有较为固定的一部分人前来参加。多数村民处于一种“社区有活动了，工作人员给我打电话了，让我来我就来”的状态，缺少自发自觉参与到书屋阅读与学习中的意识，更加缺少作为农家书屋建设的重要主体的参与及管理意识。没有把自己当成“主人”，便会缺少对于书屋建设与管理的参与度，使农家书屋不能发挥其应有的效用。

3 可行性的对策建议分析

农家书屋作为一项提升农民文化素养的基础工程，不能只浮于表面，要能够真正发挥其活力，提高农家书屋的使用效率，真正发挥出农家书屋的功效，实现农家书屋的可持续发展。因此，本文将针对上述几个问题提出针对性的意见与建议，希望能够帮助H社区的农家书屋更好地发展。

3.1 引导多方参与，优化图书资源配置

多中心治理理论要求政府主体、市场主体、社会主体发挥不同的作用，政府要强化规范和引导职能，引导社会各界、各社会组织参与到书屋建设中来。应通过对农民需求的调研与考察来确定农民的需求，精准把握农民的阅读习惯与喜好，根据不同地区的经济发展状况及地区特色，因地制宜优化完善图书资源配置，更好贴合当地农民的阅读需求。如，H社区经济发展较为良好，社区内村(居)民多不再从事传统农业生产类的活动，生产方式与生活方式上与城市居民基本无异，那么H社区的农家书屋在书籍的配置上就可以较少考虑农业生产技术类的书籍，更多考虑需求较大的科教类、养生类、健康类等书籍来满足村(居)民的阅读需求。

除此之外，政府应当鼓励引导多元化的资金和图书筹集方式，发挥社会资本的力量丰富图书资源的种类，提高图书资源的捐赠量。建设、完善图书捐赠渠道，引导其他社会团体、社会力量对农家书屋的图书资源、资金资源进行有效支持，使社会资本得到充分利用，进而优化社会资源配置。与各企事业单位建立长期合作关系，共同完善和发展农家书屋。还可以与当地图书馆建立有效合作，使一些有特殊阅读需求的村(居)民也能够得到有效满足，使农家书屋的效用能够最大化，从而达到农家书屋持续发展的目标。

3.2 加强农家书屋管理人员培训，完善农家书屋管理制度

书屋管理员不仅要能负责管理好村(居)民日常的借阅活动，还要能够对书屋内的书籍状况、用户需求等深层次内容有整体的把握、评估与反馈。可以邀请相关专家对书屋管理员进行专业的培训与指导，使书屋管理员充分掌握信息服务、信息整合、信息反馈等基本技能，不断提升书屋管理员的专业素养和服务能力。重点对数字资源的管理方面进行培训，制定严格的数字资源的使用制度与监管机制，发挥数字资源的良性特点优势，真正让科技的发展、数字资源的优势更好地服务人民，造福百姓。同时，可以通过定期为青少年开展网络知识宣传教育讲座，帮助青少年建立识别有害信息的能力，帮助青少年远离不良信息的侵害，为青少年提供良好的网络阅读与成长环境。

在H社区农家书屋现有的管理制度的基础上，建立起完善的信息反馈机制和监督评估体系。建立健全图书信息的反馈机制，及时了解村(居)民的阅读需求，立足实际情况进行图书资源的更新。同时建立起上级监管、群众监督的监督机制，并通过完善的监督机制定期总结农家书屋在日常运行与使用中存在的问题，及时发现问题、总结问题、解决问题，保证书屋的正常有效运转，保证书屋的可持续发展。此外，在书屋的开放时间方面也可以考虑提高开放时间的灵活性，让工作日在外工作的中青年人在下班回家后也可以按照自己的喜好，有计划地前往农家书屋进行阅读，让农家书屋不把任何人“拒之门外”。

3.3 丰富文化活动，加强农家书屋的宣传

农家书屋的建设与发展不能单纯依靠政府部门，村民、农民才是农家书屋最直接服务的主体，因此要充分调动农民参与建设管理农家书屋的积极性，鼓励引导农民积极参与农家书屋的活动，共享与使用农家书屋的服务，充分发挥农家书屋的实用性，进而满足人民群众实现文化素养提升的需要。

目前H社区农家书屋在社区内营造了良好的读书氛围，每周一次的读书会，每栋楼楼道内的书香过道等培育了良好的读书氛围。因此，可以在后续的发展中，延续优秀的做法，并在此基础上完善农家书屋的宣传引导工作，引起群众对于阅读学习更多的重视和兴趣，让更多的村(居)民自觉自愿走进书屋进行阅读与学习。尤其针对儿童、青少年的宣传引导尤为重要，可以通过讲故事、读书接龙等寓教于乐的形式，激发未成年读者的读书兴趣，帮助未成年读者形成良好的阅读习惯。

除了社区目前已有的读书会活动以外，还可以针对不同年龄阶层开展有针对性的文化活动。如，可以邀请医院等养生健康领域的专家，对老年人日常阅读中出现的不解与困惑之处进行解答，并普及一些相关养生常识，避免进入误区。还可以经常举办一些讲座，为群众普及一些必要的知识，同时能够强化农家书屋在村(居)民心中的印象，在潜移默化中影响群众的生活习惯和生活方式。

作为5大文化惠民项目之一，希望各地区的农家书屋的建设与发展都能够建立在各地区的基础与特色之上，进行可持续性的发展与完善，真正提高农家书屋的使用率和影响力，匹配农民阅读的需求度，提升农民使用农家书屋的满意度，确保农家书屋的有效运行，真正发挥好农家书屋的作用。