分离·僵化·放活
——中国宅基地制度的基本内容、主要特征与改革方向

曹 红

（北京师范大学马克思主义学院，北京，100875）

中国的宅基地制度是中国特有的制度内容，其基本内容经过了长达半个多世纪的历史演变而形成，表现出了以分离为主要内涵的制度内容。由于宅基地制度涉及多重复杂关系，导致宅基地制度愈发僵化，由此须以放活为基本方向改革僵化的宅基地制度。

一、分离：宅基地制度的基本内容

中国宅基地制度最基本的内容是所有权和使用权两权分离，分别归属不同主体，在此基础上，宅基地制度中一户一宅、一定面积、一次无偿申请，严格的审批与管制，以及“房地一体”的内部转让的基本内容得以形成。

（一）所有权与使用权两权分离

包括宅基地在内的农村土地属于集体所有，而宅基地使用权则归属农民个体，这种鲜明的两权分离的产权划分是中国宅基地制度最基本的内容。

在建国后的宅基地制度史上，宅基地所有权经历了一个从个人私有到集体所有的演变过程。在土地改革和合作化两个时期，宅基地作为农民个人私有的财产得到法律和政策的双重肯定。在土地改革时期，1950年11月，《城市郊区土地改革条例》第17条明确规定要发放土地所有证以保障农民个人私有的农村土地所有权。[1]宅基地由此被肯定为受到法律保护的农民私有财产。1954年9月，《宪法》将国家保护农民的土地所有权写进第8条内容之中。[2]到合作化时期，1955年11月，《农业生产合作社示范章程草案》强调无论在合作社的初级或高级阶段，农民的生活资料均不实行公有化。……