纪、监程序分离之提倡

程 衍

监察体制改革整合了原本分散的反腐败力量，形成了一体化腐败治理体制。一体化改革方向值得肯定，因其解决了权力监督的同体性、分散性难题并极大提升了主体权威性。〔1〕参见秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，载《中国法律评论》2017年第1期；魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，载《法学论坛》2019年第1期；马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载《国家行政学院学报》2016年第6期；钱小平：《监察委员会监督职能激活及其制度构建——兼评〈监察法〉的中国特色》，载《华东政法大学学报》2018年第3期。监察委员会的成立标志着国家腐败治理体制在组织机构层面实现一体化，但这仅是开始，改革的进一步深化首要需明确一体化进程的限度，该问题集中体现在在组织机构完成整合后，调整纪委、监委职权运行的程序规则是否应同样一体制定。制度设计面临双重选择：纪、监程序混同一体或者纪、监程序分离。实践中改革者选择了前者，当下纪、监办案程序以“双立案”为起始，逐步形成了混同一体的格局，即纪检监察机关忽略了纪、政、刑的职权属性差异而依单一程序规则行权。《中华人民共和国监察法实施条例（征求意见稿）》（以下简称《监察法实施条例》）第3条规定，监察机关办案应实现适用纪律和适用法律有机融合。但是，程序混同的理论正当性与实践效能性仍值得商榷。……