我国工程审批改革的技术治理困境与出路

孔 杨

(北京大学 法学院,北京 100871)

工程审批改革是行政审批改革乃至优化营商环境的重要领域。近年来,随着行政审批改革的不断深入与营商环境的持续优化,工程审批改革取得了巨大成就。世界银行《营商环境报告》(以下简称《报告》)显示,工程审批的效率获得了极大提高。然而,将“办理施工许可证”与“开办企业”、“获得电力”这些审批改革放到一起比较,就会发现,唯有“办理施工许可证”在《报告》190个经济体中处于中等偏后的位置。工程审批改革的空间还很大。①

有鉴于进一步改革工程审批制度的大幅空间,2019年初,国务院出台了针对工程审批改革的《实施意见》(《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》),目标是：“……审批时间压缩至120个工作日以内……初步建成工程建设项目审批制度框架和信息数据平台……管理系统与相关系统平台互联互通……基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。”旨在通过技术治理手段,进一步提高审批效率,补齐营商环境的短板。然而,工程审批改革是否适宜仅仅以效率作为目标？是否适宜以技术治理手段实现效率的目标？手段与目的之间是否存在某种张力？可能出现何种困境和短板？如何解决？本文将尝试从实地观察与社会系统论的角度来对这些问题作出回答。

一、工程建设行政审批的复杂要求

如何进一步提高工程审批的效率？首先要从工程审批本身的特点入手。与世行《报告》中的其他分项(例如开办企业)相比,工程审批具有自身的独特性和复杂性。