为全省生态文明建设夯实基础性制度
——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革实施方案》解读

◆ 李兴钊

一、重大意义

党的十八届三中全会提出，要健全自然资源资产产权制度。中央印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。健全自然资源资产产权制度是我国生态文明体制改革8项任务之首，是加强生态保护、构建生态文明制度体系的重要基础性制度，是生态文明的其他相关制度能否发挥作用的前提和基石，产权制度体系的建立对完善市场经济体制、发挥市场配置资源的决定性作用、维护社会公平正义、建设美丽中国具有重要意义。

二、起草背景

党中央国务院高度重视生态文明建设，2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（中办发〔2019〕25号）。出台的《意见》是解决自然资源资产管理突出问题的现实需要，伴随我国经济社会发展，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用。尤其是党的十八大以来，按照中央部署，自然资源资产产权制度改革提速推进。在推进自然资源统一确权登记、完善自然资源资产有偿使用、健全自然资源生态空间用途管制和国土空间规划、加强自然资源保护修复与节约集约利用等方面进行了积极探索，同时农村集体产权、林权等一批产权制度改革加快推进，形成了一系列制度方案、标准规范和试点经验。但客观看，这些改革探索统筹协调还不够，系统性、整体性和协调性还不够，还存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应、不协调的一些突出问题。这些问题严重制约了自然资源资产的合理开发、高效利用、严格保护和系统修复。出台《意见》就是为了增强自然资源资产产权制度相关改革的系统性、整体性和协调性，统筹解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等突出问题，使产权制度在生态文明建设中发挥更加重要的作用。

三、主要内容

党中央出台的《意见》为做好自然资源资产产权制度改革提供了顶层设计，青海省积极贯彻落实，结合全省生态文明体制改革总体任务，研究草拟了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的实施方案》，既集成衔接已有的各项产权相关改革内容，又查漏补缺并力求创新，解决青海省自然资源资产产权制度改革中突出的问题。

总体要求是以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的自然资源资产产权制度体系。

总体目标是到2020年，全省归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升。

四、主要任务

《实施方案》共明确了任务和37项具体任务，确保改革落地见效。

一是健全自然资源资产产权体系，着力解决权力交叉、缺位及权能不完善等问题。《方案》提出创新构建分类科学的自然资源资产产权体系，处理好自然资源资产所有权与使用权的关系。土地方面，积极稳妥推进承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押试点工作。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。编制地下空间开发利用规划，促进地上、地表和地下空间合理开发利用。矿产方面，完善采矿权抵押权能，优化备案方式，明晰矿产资源勘查、开发项目与土地使用权的关系。其他方面，逐步理顺水域滩涂养殖的权利与土地承包经营权的关系。明晰地下水、地热水、矿泉水取水权与采矿权的部门管理职能，合理划分全省水资源行政许可权限，厘清水资源所有权和使用权管理职责。

二是明确自然资源资产产权主体，保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平参与市场竞争。《方案》提出落实自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，根据需要探索建立委托市（州）政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。完善全民所有自然资源资产收益管理制度，争取国家扩大对青海省重点生态功能区转移支付范围，加大对青海省财政转移支付的规模。加强全民所有自然资源资产收益管理，依据各地生态功能，合理调整省级与地方收益分配比例和支出结构，加大对生态保护修复支持力度。加快推进农村集体产权制度改革，积极推进农村集体资产清产核资工作，依法对集体经济组织集体所有的各种资产界定所有权，理顺产权关系。

三是开展自然资源统一调查监测评价，强调按照统一的自然资源分类标准，建立自然资源统一调查监测评价制度。《方案》提出充分利用现有自然资源调查成果，组织开展全省自然资源调查，掌握重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况，建立自然资源一张图，实现自然资源、国家公园、自然保护地等基础数据共享。开展全民所有自然资源资产清查工作，全面摸清全民所有重要自然资源资产的质量、价格、分布、用途、使用权、收益等情况。建立自然资源动态监测制度及相关自然资源监测平台，及时跟踪掌握各类自然资源变化情况。同时，建立统一权威的自然资源调查监测评价信息发布和共享机制。

四是加快自然资源统一确权登记，重点推动确权登记法制化，逐步实现自然资源确权登记全覆盖。《方案》提出依法依规推进全省自然资源统一确权登记工作，建立标准统一的自然资源登记数据库。重点推进三江源、祁连山国家公园等各类自然保护地和重要自然资源确权登记工作，逐步实现对全省自然资源在自然生态空间上统一确权登记，清晰界定各类自然资源资产的产权主体并划清权属边界。

五是强化自然资源整体保护，通过编制实施国土空间规划，实施严格的用途管制制度等，强化对山水林田湖草的整体保护。《方案》提出要建立全省国土空间规划体系，到2020年，基本建立全省国土空间规划体系，实现“多规合一”，初步形成国土空间开发保护“一张图”。到2025年，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础，以用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成布局合理、集约高效、支撑有力、协调可持续的高质量、高品质国土空间发展蓝图。积极开展生态保护红线评估调整工作。全面完成永久基本农田划定成果核实整改工作，更新完善永久基本农田数据库，开展永久基本农田储备区建设。结合国土空间总体规划，科学划定城镇开发边界。深化建设用地审批“放管服”改革，做好国家、省级重大建设项目和保障性安居工程等民生及公益环境保护类项目用地保障。按照国家国土空间用途管制制度、管理规范和技术标准，对国土空间实施统一管控，强化山水林田湖草整体保护。

六是促进自然资源资产集约开发利用，主要是通过完善价格形成机制，发挥市场配置资源的决定性作用；通过总量和强度控制，更好发挥政府管控作用。《方案》提出深入推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，主要是落实扩大国有土地有偿使用制度，健全公平开放透明的国有土地市场规则。健全水资源资产产权制度，根据流域生态环境特征和经济社会发展需求，合理确定开发利用管控目标，实施对流域水资源开发利用的统一监管。推进国有森林资源资产和草原资源资产有偿使用。扎实推进矿业权出让制度改革，全面推进矿业权竞争性出让，除国家规定的特殊情形外，其他矿业权一律以招标拍卖挂牌等市场竞争方式公开出让。优化竞争性出让探矿权、采矿权审批方式，简化审批流程和程序。推进自然资源资产开发利用和市场体系建设，严格产业准入标准，将自然资源资产开发利用水平作为选择使用权人的重要因素并纳入出让合同。严格执行土地使用标准，坚持节约集约用地，规范执行产业用地政策。全面推进自然资源资产市场信用体系建设，促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效。

七是推动自然生态空间系统修复和合理补偿，强调坚持政府管控与产权激励并举，增强生态修复合力。《方案》提出编制实施国土空间生态修复规划。加强矿产资源合理利用和保护，加大地质环境综合治理，推动建立以生态系统区域为单元，统筹山水林田湖草自然生态要素和相关生态保护修复工程的系统修复机制。科学合理调整森林、草原植被恢复费征收等标准，探索建立压覆矿产资源补偿等制度，坚持“谁占用、谁补偿”原则，逐步完善各类自然资源开发利用及生态空间占用有偿使用制度，探索建立基于主体功能区战略实施、自然资源资产有偿使用和自然资源资产产权交易的补偿制度。推动节约集约利用自然生态空间，推进自然资源开发利用、生态空间占用与生态保护的良性循环。建立生态环境损害鉴定评估工作制度、赔偿磋商制度、资金保障运行机制和生态环境修复监督管理制度，探索生态环境损害赔偿诉讼规则，加快构建青海省生态环境损害赔偿制度体系，全面落实生态环境损害赔偿制度，保障全省生态环境安全。建立生态环境损害修复激励政策。研究制定吸引社会资金参与生态修复项目的政策措施，在国家公园体制试点等区域，探索围绕国家生态安全将生态保护补偿纳入主体功能区战略实施的配套制度研究。按照“谁修复、谁受益”原则，利用产权激励等政策，鼓励和引导社会投资主体投入资本从事生态保护修复。

八是健全自然资源资产监管体系，通过创新管理方式方法，形成监管合力，实现对自然资源资产开发利用和保护的全程动态有效监管。《方案》提出发挥人大、行政、司法、审计和社会监督作用，创新管理方式方法，形成监管合力，实现对自然资源资产开发利用和保护的全程动态有效监管。建立健全自然资源资产监督报告制度。严格落实国有资产管理情况报告制度，各级自然资源主管部门按照要求定期向同级政府报告国有自然资源资产情况。各级政府定期向同级人大常委会报送国有自然资源资产情况，接受权力机关监督。开展领导干部自然资源资产离任（任中）审计。充分利用自然资源资产负债表、自然资源资产评估变化状况、第三次全国国土调查等资料，科学合理评价领导干部任期自然资源资产管理和生态环境保护责任履职情况。探索并健全领导干部自然资源资产离任（任中）审计的目标、内容、方法等，适时在全省范围内开展领导干部自然资源资产离任（任中）审计。全面实施党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。充分利用“互联网＋”等信息化手段，做好自然资源统一确权登记信息共享工作。建立全省统一的自然资源数据库,提升监督管理效能。加强督察执法队伍建设，充分发挥省级自然资源督察职能作用，强化对市州政府落实自然资源开发利用情况的有效督察，严格监督自然资源资产产权主体责任落实情况。建立自然资源行政执法与行政检察衔接平台，实现信息共享、案情通报、案件移送，推动依法行政、严格执法。

九是完善自然资源资产产权法律体系，主要是对不利于生态文明建设和自然资源资产产权保护的地方性法规、政府规章和行政规范性文件提出具体废止、修改意见。《方案》提出建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等有机衔接、相互协调、多元化的自然资源资产产权纠纷解决机制，研究制定自然资源权属争议行政裁决办法。建立协同审判机制。落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度，构建自然资源资产产权民事行政刑事案件协同审判机制。适时公布严重侵害自然资源资产产权的典型案例。

五、《方案》体现了青海特点

结合省情实际，主要在以下几个方面进行了考虑。一是创新自然保护地管理机制，建立管理科学、布局合理、保护有力的自然保护地体系，在全国率先建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。推进三江源、祁连山国家公园体制试点，总结试点经验，建设青海湖、昆仑山等国家公园，全面创建具有青海特色的国家公园示范省。二是探索建立健全生态保护补偿机制。探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制。积极争取中央将未纳入草原生态保护补助奖励政策的草原面积和重要湿地纳入补助范围，全面落实天然草原禁牧补助和草畜平衡奖励政策。在重要饮用水水源地、水产种质资源保护区、重要河流敏感河段和水生生态修复治理区开展生态保护补偿工作。积极督促落实自然资源开发者对资源开发产生的生态环境影响进行修复和补偿，保障生态系统功能的原真性、完整性。编制实施青海省山水林田湖草生态修复总体规划，组织实施重点地区山水林田湖草生态保护修复重大工程。分类做好以国家公园为主体的自然保护地矿业权退出补偿和地质环境恢复治理，强化各类自然保护地生态安全。三是突出了试点先行，积极稳妥推进承包地和宅基地“三权分置”。扎实推进祁连县自然资源资产清查试点工作和全省乡村规划编制试点工作，探索研究全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作。四是突出了产权的重要基础性工作——确权登记，重点推进三江源、祁连山国家公园等各类自然保护地和重要自然资源确权登记工作，清晰界定各类自然资源资产的产权主体并划清权属边界，为探索建立委托代理行使自然资源资产所有权奠定了基础。