中国国家公园社区共管机制构建框架研究

张 引 杨 锐

中国国家公园社区人口密度大、集体土地权属复杂、社会经济条件落后，在国家公园体制建设中面临社区权益受损、土地利用冲突显著、参与程度不足等问题[1]。社区共管(Communitybased Co-management，CBCM)是国家公园管理机构(National Park Authority，NPA)缓解人地矛盾的重要举措，其重要意义在于：1)实现保护管理目标的必要条件──国家公园的保护管理政策必须取得广大社区居民的支持，才能在农村基层真正实施；2)保障社区居民权益的重要渠道──社区居民依法享有国家公园内部分集体土地的使用权和收益权，也享有对国家公园保护管理的知情权和参与权；3)降低保护管理成本的有效措施──国家公园地处偏远、面积较大、事务庞杂，社区共管可以极大程度降低保护管理中的交通、信息和人力成本[2]。

然而，我国国家公园社区共管机制建设面临政策要求模糊、内涵界定不清、机制类型庞杂的问题[3]。首先，中办、国办印发在《建立国家公园体制总体方案》十七条中提出应“建立社区共管机制”，包括明确居民生产生活边界、签订合作保护协议、合理规划建设入口社区等，但并未清晰界定其目标、原则和实施细则。其次，10个体制试点在总体方案中对社区共管的内涵界定不一，从单一的设立生态公益岗位(大熊猫)、社区共管委员会制度(热带雨林)，到综合的社区保护与发展协调措施(南山、祁连山、三江源、神农架等)不等(表1)。最后，社区共管机制建设类型庞杂，如钱江源地役权制度、三江源生态公益管护岗位制度、普达措特许经营制度，各种机制类型的必要性与可行性、适用条件与范围，以及不同机制类型间的关系缺乏深入理论分析和逻辑阐释[4-6]。……