绿色财税与绿色金融协同推进绿色发展的实践与思考
——以浙江省淳安县为例

杨璠（浙江经贸职业技术学院财务会计系 浙江杭州 310018）

一、问题的提出

十九大报告明确提出，我们既要“金山银山”也要“绿水青山”，要走人与自然和谐共生的现代化道路。因此，地方经济要在生态文明理念指引下坚持绿色发展，用实际行动践行“绿水青山就是金山银山”的理念。习近平总书记指出，“主体功能区是国土空间开发保护的基础制度，也是从源头上保护生态环境的根本举措”。而我国25个重点生态功能区普遍经济发展落后，长期面临内生动力不足、财政赤字不断增大、人力资源流失、限制开发与贫困属性长期并存等现实问题，因而如何在保护“绿水青山”中实现生态功能区“经济-社会-生态”协调发展，打开绿水青山向金山银山转化的通道，是生态功能区实现“在保护中发展”的核心问题。而绿色发展作为一种在保持社会经济向前发展的同时又不致使生态环境衰退的发展模式，对生态功能区来说无疑是一种必要选择。绿色发展政策包括绿色财税政策和绿色金融政策，两者在绿色发展的背景下，有着契合的理念与目标。财税作为公共手段，主要着力于外部性和准外部领域，而金融作为市场手段，其侧重点是不存在外部性的私人领域，而区域绿色发展作为一项系统性工程，集公共性和市场性于一身，两者协同发展对促进区域绿色发展具有重要意义，是实现生态保护与经济发展“双赢”的重要抓手和有效载体。

浙江省淳安县作为浙江省26个加快发展县之一，2016年10月被纳入国家重点生态功能区，2019年9月，浙江省政府正式批复同意设立淳安特别生态功能区，作为加快发展县，如何推动其县域经济绿色发展是破解淳安资源与环境“瓶颈”的关键所在。因此，本文以浙江省淳安县为例，通过对其特别生态功能区绿色发展现状展开分析，指出其存在的问题，并进一步从绿色财税与绿色金融协同推进视角提出应对举措，以为地方生态功能区经济高质量发展提供一种新思路，为打造区域绿色发展新模式提供决策参考。

二、绿色财税与绿色金融的研究回顾、作用机理及协同框架构建

绿色发展政策包括绿色财税政策和绿色金融政策等。

（一）绿色财税的有关研究及作用于绿色发展的机理分析

1.绿色财税的有关研究。段喜锋（2018）认为推动经济社会绿色发展，走可持续发展的新路，需要发挥财税政策的效应，形式上表现为税收、补贴、预算、国债、政府采购、公共投资、转移支付等一系列财税工具，体现了政府层面在绿色经济发展中的主导作用。梁云凤（2010）根据绿色发展路径需求，选择“生态环境保护与补偿”“资源能源开发与利用”“绿色技术创新与应用”“绿色产业的培育与发展”四个关键领域作为绿色财税政策的着力点展开分析。徐顺青等（2018）以环境保护科目为研究对象，从绝对规模、相对规模、中央地方支出分配、结构等角度全面分析2010—2015年我国环境保护财政支出情况，发现存在支出保障力度不够、中央和地方事权财权不匹配、财政资金使用绩效偏低等问题。孔翠英等（2018）从宏观税负、主体税类、主要税种三个层次实证分析税收对资源型地区产业结构调整的影响，发现宏观税负不利于资源型地区产业结构调整；两大税类中，企业所得税能够促进产业结构调整，流转税对产业结构调整影响不显著；主体税种中增值税不利于资源型地区产业结构调整，其余税种影响不显著。绿色发展对政策（制度）具有敏感性，税收制度不仅可以直接促进经济发展的绿色转型，而且，可以通过其对技术创新的影响间接作用于经济发展的绿色转型（闫明杰，2019）。

2.绿色财税的作用机理分析。结合理论和实践，绿色财税推动区域绿色发展的作用机理主要是利用支出和税收等手段来矫正外部性造成的生态资源配置的“市场失灵”，以利益为导向引导人们自愿地朝着政府的经济、社会目标方向努力。绿色财税的作用机理详见图1。

图1 绿色财税的作用机理分析

（二）绿色金融的有关研究及作用于绿色发展的机理分析

1.与绿色金融有关的研究。刘婷婷（2020）认为我国的绿色信贷以节能环保及服务贷款为主体，信贷余额逐年增长；绿色信贷的环境效益较明显，对产业的低碳化转型具有重要的意义。研究还发现，绿色金融发展增大了污染企业面临的融资约束。目前我国绿色金融仍处于低效率的配置水平，不断完善绿色金融体系、切实引导资金流向资源技术节约型和生态环境保护型产业，依然是加快转变经济发展方式和促进生态文明建设的重要任务。

2.绿色金融的作用机理分析。财税政策作为政府调控经济的重要手段，对于推动区域绿色发展具有不可替代的作用与地位，但仅仅依靠财税政策难以有效实现绿色发展的预期目标。面对绿色发展资金供给不足的问题，更多的还要盘活社会资金，金融市场支持绿色发展不可或缺。2015年，在《生态文明体制改革总体方案》中，国务院指出要建立“绿色金融体系”，“绿色金融”首次列入国家重大决策，代表了未来金融发展的新趋势与新方向。西南财经大学发展研究院（2015）指出绿色金融是以促进经济、资源、环境协调发展为目的而进行的信贷、保险、证券、产业基金等金融活动，其作用是金融系统四大基本功能的延伸，即通过产业路径、成本路径、市场路径平衡经济效益与环境效益，通过系列政策和制度安排，纠正市场价格体系下绿色投资的环境正外部性或污染投资的环境负外部性无法被内生化的缺陷，以引导社会资金投资于应对气候变化、环境改善、资源节约高效利用等绿色产业，推动绿色经济发展。绿色金融的作用机理如图2所示。

图2 绿色金融的作用机理分析

（三）绿色财税与绿色金融的协同关系及协同框架构建

目前针对绿色财税和绿色金融协同发展的研究并不多见，以生态功能区为研究对象的成果更是不多。必须指出，走绿色发展之路是生态功能区的迫切现实需要，既需要公共财税政策发挥重要的指导作用，也需要相应的市场机制的促进。

1.协同关系分析：互为补充、各有侧重。如何立足系统观视角，充分挖掘绿色财税与绿色金融之间的互相支持与补充的协同关系，探索绿色财税与金融协同推动绿色发展的体系与路径，对于提高政策效能，推动金融机构、资本市场、实体企业、社会公众等多元主体共促生态功能区绿色发展具有重要的理论与现实意义。一方面，绿色金融可以促进绿色财税政策发挥效用。在发展经济过程中，地方政府应善用金融思维，积极推动金融创新，发挥财政资金一两拨千金的作用，撬动尽可能多的社会资本，即使是水污染治理、沙化治理等公益性项目融资也可以考虑绿色债券、PPP等方式，以缓解财政压力。同时坚持市场化运作，避免不适当的行政干预，实现政府与社会资本互利共赢。另一方面，绿色财税是绿色金融发展的助推器，可以起到正向激励的作用，借力财政贴息、税收优惠，绿色发展基金、绿色担保基金等财税政策措施，降低金融风险，实现政府与市场的利益共享，风险共担。同时，针对不同区域的绿色融资需求，绿色金融和绿色财税要各有侧重，在生态环境好、经济相对发达的地区，能够让绿色金融发挥效用的商业性绿色项目和投资机会相对较多；在生态环境脆弱、经济基础相对薄弱且生态建设的需求大的贫困地区，资金需求通常以财政资金或者公共资金为主，则绿色融资更有赖于绿色财税政策发挥引导作用。

2.协同框架体系构建。从促进绿色财税与绿色金融协同发挥效用的视角，制定科学、合理的协同框架是促进区域绿色发展的有效方法之一，绿色金融是我国绿色发展的动力源泉，是金融机构未来发展的“蓝海”领域，而绿色财税是引导与激励绿色金融发展的重要基石，通过明确政府与市场各自的职责，金融、财政、税收等多项政策有机协同配合，以实现绿色发展的利益共享与风险共担。如图3所示。

图3 绿色财税与绿色金融协同支持绿色发展的框架体系图

三、浙江淳安特别生态功能区绿色发展的现状分析

浙江省淳安县地处浙江省西部，位于新安江-钱塘江上游，县域广阔。2019年9月29日，淳安特别生态功能区正式成立，区域范围是淳安县全域，由杭州市做统筹，淳安县履行属地主体责任，按照《淳安特别生态功能区建设框架方案》来实施建设工作，着力绿色发展。

（一）淳安绿色财税发展现状分析

从财政支出的角度看，在生态环境保护与补偿方面，淳安2012—2018年的一般公共预算重点支出项目中，农林水事务支出在2012年至2018年间，由4.5亿元上升至8.94亿元，增加了近2倍，说明淳安县对农林水利项目的高度重视。为突破区位条件要素对淳安绿色发展的限制，淳安近两年不断加大对交通运输方面的财政支出，伴随着杭黄高铁的开通，淳安交通条件得到了巨大改善。同时，作为加快发展县，近五年全县共投入生态环保资金42亿元，仅“五水共治”一项就达33亿元，每年对生态保护的资金投入，超过地方财政投入的2/3。同时，作为我国跨省流域横向生态补偿的首次实践，浙皖两省自2012年起共同开展了三轮新安江跨流域生态补偿机制试点工作，成为全国首个跨省流域水环境补偿试点，与此同时，与淳安联系更密切的“新安江-千岛湖生态补偿机制示范区”建设计划工作也正在有序开展，另一方面，浙江省扎实推动省内流域上下游横向生态补偿，钱塘江流域干流已基本实现横向补偿全覆盖。

（二）淳安绿色金融发展现状

在供给侧结构性改革背景下，绿色金融作为产业生态化的催化剂与生态产业化的助推器对推动淳安绿色发展具有重要意义。淳安早已开展绿色发展、绿色金融的实践，积极推进淳安产业结构调整和升级，发展绿色经济。近几年，当地金融机构数量不断增加，贡献不断加大。自2008年以来有杭州银行、泰隆银行、交通银行与工商银行等6家商业银行在淳安县设立分支机构，小额贷款公司有1家，注册资本7 000万元。由淳安县农村信用合作联社改制组建的浙江淳安农村商业银行股份有限公司（以下简称“淳安农商银行”），是全县资产规模最大、资金实力最强、支农投放和纳税贡献最突出的地方性金融机构，截至2018年2月末，淳安农商银行为11个县重点项目提供资金2.29亿元，为383家相关企业提供资金共计6.84亿元，发放的旅游特色扶贫信贷已超2亿元。农业发展银行淳安支行作为县内唯一一家政策性银行，成功获批千岛湖环境整治项目6亿元授信，并投放首笔贷款1.3亿元。

随着绿色金融发展的热潮，各商业银行对淳安特色绿色发展项目的关注度越来越高，不断尝试拓宽放贷领域，大力支持旅游中小企业、政府基础设施、民生等项目。

四、浙江淳安绿色发展中存在的问题分析

（一）财政保障压力大，持续性动力有限

一方面，淳安财政支出绝对规模从2008年的12.21亿元增加到2019年的近63亿元，增长近5倍，但据统计，2019年全县财政总收入不到35亿元，而以千岛湖水环境为重点的环境保护支出，每年至少10亿元，由于缺乏相应的激励和保障措施，除财政以外的资金很少投资于绿色发展项目，伴随着提升县内公共服务和民生保障的双重压力，其财政的自我保障压力巨大，市场化、多元化的绿色发展投融资机制亟待建立。同时，绿色财政资金虚假使用、滥用、浪费、骗补等现象的发生反映出财政资金投入和使用的监督体系不健全，考评机制不完善，无法形成良性循环的市场驱动机制。

（二）绿色金融支持政策不完善，创新能力不足

淳安绿色金融起步较其他绿色金融改革区的起步较晚，主要存在以下问题：一是产业规模小，参与金融机构较少。从浙江银监会公布的信息来看，虽然各地包括杭州市各银行分行都在进行绿色金融推行和创新的活动及工作，但明确指明在淳安范围内进行绿色金融改革的银行较少，规模较小；同时绿色金融作为一项系统工程，发展起来需要一定的协同条件，但在政策体系、技术支撑、信息建设、人才储备、文化理念等方面还缺少相应的支撑与保障，比如：政策体系方面，由于缺少健全的绿色信贷运行机制，导致出现一些不合规的融资项目；技术支撑方面，由于缺乏生态产品估值技术，尚未建立自然资源价值评价体系，难以量化生态环境资源服务价值与生态产品价值，严重制约了绿色金融的资本化运作；而在人才储备方面，无法满足淳安绿色金融业对高素质、复合型人才的需要。

（三）绿色财税和金融协作配合较少，风险分担和补偿机制尚未建立

由于在基本目标、管理体制和运行机制等方面，财税和金融政策都存在很大差异，且其政策的制定与执行分属不同的部门，导致绿色财税和金融系统各自为政，缺乏协同和合作。一方面财政部门在安排绿色补贴等财政支出时，忽视了绿色金融多元化发展的投资需求，对于引导、激励社会资本、民营资本投资绿色项目的支持政策不够完善。另一方面，金融部门在制订并落实信贷政策与信贷投放时，容易忽视财税方面的政策，更偏向于利润高、发展稳定的行业，投资绿色项目信心不足。这种金融与财政在绿色发展领域中的“单干”形式，难以形成合力。要让绿色财税与金融实现有效地协同配合，必须加强财税与金融政策的有效衔接，从促进风险分担、利益分享与补偿角度出发，撬动更多社会资本的投入，提高地方政府、金融机构、企业等主体参与绿色金融的主动性与积极性。

五、绿色财税与金融协同推动淳安绿色发展的对策建议

（一）建立“立体式”的财税支持政策体系，引导绿色金融空间集聚发展

一是根据绿色金融发展所带来的“外溢性”空间范围，建立从中央到地方层次分明的财税支持政策体系，明确各自的财税支持责任。从全局的高度对绿色金融发展进行区域规划，对惠及多个区域的绿色项目给予重点支持，建设一批“创新程度高、示范性强、辐射范围广、带动力显著”的绿色金融重点规划区域或项目；同时，县政府应根据自身的资源禀赋、经济基础、制度环境、空间区位条件，选择在辖区内辐射范围广、与本辖区发展规划相符合的绿色金融企业和项目予以政策倾斜，促进已有优势的绿色金融项目、企业的空间集聚，明确潜在的、有前景的绿色金融发展方向，有效运用财税工具，推动绿色金融空间集聚程度的提高。

（二）夯实绿色金融发展的制度基础，拓宽绿色金融的发展空间

1.加强法律制度设计与技术保障，探索生态产品价值实现路径，夯实绿色金融运作基础。依据国家绿色发展的基本法律制度，制定相应的地方法律法规制度，填补地方法律法规空白，特别是要探索建立地方绿色金融法，如碳排放交易、环境项目融资、环境基金类产品、银行类环境金融产品等相关法律制度，将环境利益列为金融业新的经营目标和价值追求，引导和监督金融业的投融资行为，营造“绿色”的金融法制环境。

2.建立并完善自然资源核算评价体系与自然资源产权制度。要打通生态资源到生态资产到规模化经营进而形成生态资本的流转通路，这是绿色金融发挥生态资本融通作用的重要制度与技术基础，因此需要建立并完善自然资源核算评价体系与自然资源产权制度。

（三）构建与完善政策性绿色金融激励体系，增强财税金融政策的协调性

构建并完善政策性绿色信贷与担保体系。充分发挥财政资金引导作用，带动金融和社会资金更多地投向淳安绿色产业。首先，绿色信贷要根据淳安绿色发展规划确定的重点项目予以扶持，如旅游综合体项目、绿色农业生产基地建设、绿色技术开发、农业节能减排技术改造等。其次，尝试将淳安农业发展银行的发展方向明确定位于专业化农业政策性银行，专门为其他商业性金融难以提供信贷服务的领域提供中长期信贷资金支持。同时针对淳安当地企业规模不大、可供抵押的资产不多、资信状况难以达标的状况，构建融资担保等信用增强体系，加大担保力度，帮助从事绿色项目或产业的企业解决抵押困难、贷款难等问题。

（四）积极推动淳安绿色政府引导性基金政策

政府应建立专项引导基金，以政府购买、绿色生产补贴等形式，支持前景良好的绿色企业或项目，同时针对绿色及循环型环保产业项目建立股权投资基金，通过股权转让实现融资市场化，从而把消耗型绿色财政支持转化为循环型。沿着保护生态与发展生态旅游的路线，加速推动千岛湖的“绿水青山”转化为“金山银山”，带动淳安特别生态功能区绿色发展。

（五）财税金融双管齐下，布局支出结构，增强收入能力

1.加大节能环保支出，完善节能、低碳产品的财政补贴政策。淳安水资源丰富，植被茂盛，近些年伴随着淳安旅游产业的快速发展，环境破坏的结果逐渐凸显，偷排直排、违法超排、湖面垃圾、私采乱挖、污水处理设施不正常、焚烧垃圾、无证垂钓等现象频频发生，2008年至今节能环保支出从 0.74亿元增加至2.56亿元，生态系统修复初见成效。要进一步持续增加污染防治与节能环保类支出，发挥其资源配置功能，恢复并改善生态环境是淳安生态功能区实现绿色发展的根本要求与基本保障。结合各类财政政策的特点，综合运用财政预算收入、基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式，建立包括投资补贴、产出补贴、消费者用户补贴等多层次的财政补贴政策体系。同时针对补贴资金分配使用的各个环节，加强监管，确保补贴资金按时按量兑付到位；针对产品推广信息，建立信息管理系统，完善监督追溯机制，严厉处罚违反补贴规定的行为，充分发挥财政补贴资金的积极效应。

2.增加绿色创新支出。在各级财政的资金支持与强农惠农富农政策的推动下，淳安农业取得了长足的发展，但总体上淳安农业机械化、农业科技应用程度低，实现全方位的农业现代化任重而道远。迫切需要以绿色发展为导向，衔接“十四五”规划等重点规划，一方面，加大对包括农业机械装备、农产品加工技术等在内的绿色科技创新财政投入与支持力度，全方位提升农业生产力，发展新型农业；同时针对淳安乡镇所在地的生活污水处理和生活垃圾无害化处理等棘手问题，需加大农村环境保护基础设施建设力度，对生活垃圾焚烧处理设施进行技术创新改造，加快乡镇政府所在地、沿湖村庄污水处理系统建设，推进清洁能源产业发展。另一方面，发展农旅融合项目、现代都市农业是淳安农业发展的重要方向，而要实现农业生态化转型需要对传统农业产业结构、品种选择、种植方式等方面进行全方位科技改造与革新，同时要注重依托科技延伸农业产业链，做好农旅融合的全产业链规划，以实现淳安“富丽乡村”“秀水富民”的发展目标。

3.增强绿色财政收入能力 。（1）积极推进环境税费改革，提高“绿色化”程度。完善排污收费制度，提高资源税赋与排污费征收率，参考欧盟经验，对企业或消费者的消极环境行为征收环境税，贯彻“污染者付费”原则，促进企业和消费者所导致污染的外部成本内部化，实现从开发环节到资源产品消耗使用环节全流程的资源节约；并在现有排污收费制度的基础上，结合淳安当地情况，选择废气、污水、固体废物中防治任务繁重、技术标准成熟的相关污染物改征环境税（或排污税），并适度提高环境税税负，扩大增税范围，从而将环境损害成本能够在能源和其他产品中体现出来。（2）完善生态功能区转移支付机制。淳安县经济发展水平不高，财政自给能力弱，同时，千岛湖水质也受其他水源地注入水的水质影响，其入湖水量占总入湖水量的一半以上，需要加强上下游流域的统筹协调，充分利用市场调节机制，促进配套实施一系列财税、金融、政府采购等政策制度，深化资源性产品的价格和税费改革，建立反映市场供求与生态价值，体现代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。例如，设立专项转移支付资金用于淳安环保基础设施建设与发展，大力推动生态补偿纵向与横向转移支付制度的建立与完善，以缓解补偿资金偏少的矛盾，促进财政收支平衡。（3）创新地方多渠道融资模式。一是大力推动 PPP模式，通过政府与社会资本合作，带动更大体量的社会资金投入到环保领域，实现互利共赢。二是合理利用PPP 资产证券化绿色通道，建设一批符合淳安振兴战略的、市场化程度高、公共服务需求稳定的项目，诸如运营环境保护、污水治理、地下管廊和城市管网改造、垃圾污水无害化处理等。三是创新地方政府债券资金使用方式与碳金融产品，鼓励发行以污染防治、清洁能源、生态保护、资源节约与循环利用为主的绿色债券，加快开发各类支持绿色发展的碳期权、期货等金融衍生工具和产品，拓宽融资渠道，推动绿色发展。四是针对中小型企业和乡村旅游经营户等小规模经营者的融资需求，鼓励发展互助联保式的小额融资。五是重点培育旅游龙头企业，如千岛湖旅游集团，可以通过推动其上市提高其对淳安当地以及周边旅游资源的开发和运作能力。

六、结语

绿色发展理念与主体功能区战略具有内在统一性，本文聚焦国家重点生态功能区——淳安，研究如何协同绿色财税与绿色金融二者关系推进淳安的绿色发展，实现淳安社会经济与生态环境同步协调发展，希望研究成果能为其他省市的生态功能区建设和绿色发展提供参考，从而在绿色发展实践中探索出具有自身特色的发展模式。