当代中国政府垂直管理制度的起源和形成（1931—1954）

黄 涛

（中国人民大学 国际关系学院，北京 100101）

政府垂直管理制度，简称垂直管理制度或垂直管理，是指上下级对口政府部门之间建立起直接的、排除地方党政机关领导的行政隶属关系，下级政府部门的人事权、财政权、业务权由上一级对口机构直接领导的制度。这种制度强化的是上一级政府乃至中央政府的权力。根据学者李振和鲁宇研究，改革开放以后实行中央垂直管理的职能部门有海关总署、审计署、烟草专卖局、地震局、邮政局、气象局、财政部、外汇管理局、税务总局、人民银行等29个部门［1］。政府垂直管理制度是特殊的条管制度，构成条块结构极重要的一环，是当代中国政府体制的重要组成部分。行政管理学者沈荣华指出：垂直管理制度“在保证政令畅通、克服地方保护、平衡中央地方关系等方面发挥了重要作用”“是各国政府广泛采用的一种组织形式”［2］。

那么垂直管理制度在中华人民共和国是如何产生和起源的？原因和过程是什么？研究清楚这个问题，不但可以还原一段重要的党史、行政管理史、中华人民共和国史，还可以看到1949年前后中国政府体制形成和国家构建时的历史环境、国际背景、影响因素和内在机理，传统制度对新国家形成的影响，以及中国共产党（以下简称中共）领导人的选择等，是从微观层面剖析当代中国国家构建、政府体制形成的一次重要契机。

一 中国共产党1949年前垂直管理实践的延续

历史学者钱穆指出：“某一制度之创立，绝不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立”［3］。……