泛信息化下的环境信息公开

赵亮

江苏省淮安环境监测中心 江苏 淮安 223001

改革开放30 年来，随着经济的飞速发展，我国的环境污染问题也越来越严重，生态严重失衡，环境保护工作面临巨大挑战。而环境保护、环境管理工作的开展，首先要获得如空气污染、水质污染、噪声污染等环境质量信息、生态系统信息和自然保护信息的数据资料，而要获得各类环境信息，环境信息的公开是前提。面对当前高度发达的信息化和网络化环境，各种信息传递迅即，环境信息获取手段和源头更加多元化，对环境信息的公开化提出了一定的要求。

1 环境信息公开化的渊源

环境信息作为一种资源，在某种意义上已经成为最重要的生活要素。在社会经济体系中，政府、企业及社会公众对环境管理都有各自特殊的认识、要求和对策。各群体从自身利益最大化出发，对环境信息有着各自的外部和内部需求。所谓环境信息公开，“是指将与环境保护有关的各种显性和隐性的信息加以收集和整理，并在一定范围内以适当形式公开，用以提供各种激励与激励机制，从而改进环境行为，改善环境质量[1]。”简而言之，环境信息公开“是指政府和企业依据法律的规定以适当的形式向公众公开环境信息的行为[2]。”

《21世纪议程》与《里约宣言》是在1992年的里约环境与发展大会上一同通过的重要的政策性法律文件，它为各国在21世纪实施可持续发展战略提供了指导。《21世纪议程》第23章指出，可持续发展的一个基本前提就是在制定决策时的公共参与机制,并且在涉及具体的环境与发展问题时出现了一种新的参与方式。这包括在环境影响评价程序和制定决策中的知情权和参与权，尤其是影响人们生活和工作的社区的决策制定中，个人、团体和组织有必要参与，他们应该有机会得到由政府当局掌握的有关环境与发展的信息，这些信息包括那些对环境有或可能有影响的产品和活动的信息以及关于保护环境措施的信息。在《21世纪议程》中，将环境信息公开收入到了各项议题当中，使之更深入具体。《21世纪议程可持续发展计划》规定:“个人团体与组织应获得政府所有的与环境和发展有关的信息，包括已经或者可能对环境造成重大影响的产品与活动的信息，以及保护措施的信息[3]。”

2002年在约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑会议上通过的《可持续发展世界首脑会议实施计划》重申了环境信息公开的重要性。“保证能获得国家一级的环境信息及关于环境事务的司法和行政记录，及保证公众能够参与决策过程，以促进《里约宣言》原则10，同时考虑到《宣言》的原则5与原则7。”同时《实施计划》也强调了企业环境信息公开行为，“鼓励企业通过自愿主动行动，包括环境管理制度、行为守则、核证以及关于环境和社会问题的公开汇报，提高社会和环境业绩[4]。”

我国已有环境法律明确了政府主动公开环境信息的义务。《中华人民共和国环境保护法》第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”《中华人民共和国环境影响评价法》（2018年最新修正）第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。”

2 环境信息公开的现状

2.1 保密限定下的信息公开

我国法律对环境信息公开缺乏具体规定，而仅规定不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息，同时要求环境信息公开“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。这种简略的规定，在实施中缺乏可操作性，很容易成为行政机关和排污企业拒绝环境信息公开的借口。特别是《中华人民共和国保守秘密法》，仅给国家秘密下了一个抽象的定义，即“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”再加上定密的机构不明确、定密的程序不规范、定密的人员不专业，使得国家秘密的范围过大。

2.2 政府主体下的信息公开

政府环境信息的主动公开制度是指以政府机关为义务主体，非依权利人申请的环境信息公开制度。在政府主动公开信息的程序中，对于主动公开信息的类别、公开的时间期限、以什么方式公开等细节问题,都应做出规定。政府环境信息依申请公开是指政府依权利人的申请而公开所掌握的环境信息，在此程序中，对申请公开的方式、步骤，从申请到最终公开的期限等有关问题都应有明确规定。

2.3 企业主体下的信息公开

目前环境信息披露的企业较少，主要是国有企业、大型企业和上市企业。存在着重上市公司轻非上市公司、重发达地区企业轻落后地区企业的研究。从内容看企业面向社会公开的环境信息至少应包括环境财务信息和环境绩效信息两大方面。环境财务信息主要是指环境会计方面的信息，但环境会计刚刚起步，很多因素都没有确定下来，而且计量、监督等方面存在障碍。因而环境财务信息内容的披露不是十分有效。而且许多企业存在隐瞒环境成本的动机和行为。企业环境信息公开的内容单一、模式混乱。我国的企业环境信息公开流于表面的形式，出于利益的驱动，大多数企业只公开有利于企业良好的外部形象的信息。由于企业决策者的环境意识差，企业利益相关人对于企业环境信息公开的使用意识不强，公众享有的环境权益有限，导致参与环境信息公开的企业数量少；另一方面，环境信息公开缺乏公众参与，公众因缺乏主动获知企业环境信息的途径和法律程序的保障，公众享有的环境权益有限。

3 对策与建议

第一，应该严格界定环境信息豁免情况的范围。就国家秘密而言，制定严格的定密标准：只有享有原始定密权的官员有能力鉴别、有理由认为公开该信息可能导致对国家安全的损害，有权对政府所掌握、控制的在保密范围之内的信息进行原始定密。在界定豁免情况时应采取严格解释的方法，将不公开的情况限于法律明文规定的范围内，以保障公民能够充分获得环境信息。

第二，政府对环境信息公开的观念应进行转变与重新定位。首先，政府在思想上应重视环境信息公开；其次，政府应认识到政府环境信息的所有权应归属于全体公民；最后，政府应认识到环境信息公开采用的方法和手段，采取多种信息平台构建信息公开化网络，引导公众利用多种信息平台获取信息，或进行信息公开申请[5]。

第三，积极引导和鼓励企业编制《企业环境报告》，国家在《创建国家环境友好企业技术报告》编制大纲中明确要求引导和鼓励创建企业率先自愿公开环境信息，鼓励企业编制《企业环境报告》。

第四，建立环境标志制度，完善企业环境行为综合评价和分级制度。建立我国的环境标志制度，通过引导消费者的消费决策达到环境保护目的；我国政府应在企业环境行为信誉评级和公开制度的基础上进一步完善企业环境行为综合评价和分级制度。

第五，建立激励机制，鼓励企业自愿公开环境信息。环境信息公开需要政府的积极引导和支持，政府需要制定企业公开环境信息的激励机制和优惠政策。

第六，要加大监督力度，充分发挥新闻媒体的价值导向和监督作用。首先，加大公众参与及监督力度，政府应为公众主动参与企业环境信息公开提供渠道；其次，充分发挥新闻媒体的导向、监督作用，对政府、企业的环境管理不善进行曝光[6]。