成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理机制研究

周卫

成渝地区双城经济圈是指由四川省15个市和重庆市27个区（县）以及开县、云阳的部分地区组成的城市群。自2011年成渝经济区获批建设以来，10年的区域一体化发展带来经济的快速增长，同时也带来了环境污染。秉持着“绿水青山就是金山银山”的发展理念，川渝两地在跨界河流污染治理方面开展了富有成效的研讨和协作。

一、问题的提出

成渝地区是长江上游重要的绿色生态屏障区，其水系众多，跨界河流主要有长江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江等，且沿河工厂企业密集。同时，成渝地区以全国1.9%的国土面积承载了全国6.9%的常住人口[1]，人口密度分布呈现出两核突出、盆中高、盆周低的特点，形成了较高的生活污水排放强度。跨界河流普遍存在上下游污染治理步调不一、左右岸治污责任推诿，干流水质好、支流水质差等突出问题。从2016年成渝城市群获批建设到2020年成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略，川渝逐步开展并不断加强对跨界河流污染的治理力度，取得了阶段性成绩。2017—2020年，长江干流四川段和重庆段总体水质均为优，长江支流四川段和重庆段总体水质为良好或优。跨界河流污染联防联治的开展使得水污染得到了一定程度的控制。“川渝打造跨省河流联防联控联治合作典范”入选中国水利报社组织评选的“英大长安杯”2020基层治水十大经验。

深化跨界河流联防联治，是促进成渝两地生态环境协同保护、共同筑牢长江上游生态屏障，助推成渝地区实现高质量发展的重要途径。成渝地区双城经济圈各地方政府是如何在一定程度上克服协作难题，采取了怎样的合作机制，本文借鉴制度性集体行动理论重点分析双城经济圈跨界河流污染协同治理中的地方政府协作机制，以期为我国其他城市群跨界河流污染治理提供经验参考。

二、制度性集体行动理论及其适用性

（一）制度性集体行动主要理论

制度性集體行动理论源于国外学者对美国地方治理及地方政府间合作现实场景的解释和反思，以及对既有的分权与集权主张之间争论的回应。

制度性集体行动理论主要通过勾勒出地方政府及其部门之间合作中的一些重要影响因素，来揭示合作行为的动态产生和演化;该理论的核心在于探讨制度性集体行动的类型、产生条件，以及合作机制如何被选择的问题[2]。制度性集体行动理论提供了四类可用于解决制度性集体行动困境的通用机制，根据机制给予地方政府的自治程度，分为嵌入性网络机制、约束性契约机制、委托授权机制和强制性管理机制，再考察这些机制是侧重于集体的多边关系，还是侧重于个别的双边交流，每一类机制又可以分为三种不同的类型（表1）。其中，强制性管理机制，不一定是合作的产物，因此本文不涉及对这类机制的分析。

制度性集体行动理论注重从交易成本角度去解释地方政府间合作机制的选择。与解决制度性集体行动困境的各种机制相关的交易成本包括标准信息成本、谈判成本、集体行动的执行成本，以及个体行为者自主权丧失的成本。当合作范围窄且基于嵌入社会关系执行时，成本将是最小的;当机制涉及包含多个政策、参与者和授权的集体决策过程时，成本将是最高的（表2）。更广泛、更权威的机制在解决困难的制度性集体行动问题时更有效，但也会增加地方政府的交易成本。总的来说，在低风险的制度性集体行动困境中，低交易成本机制更容易出现，而随着协调不力、分配不公和背叛合作风险的增加，高成本机制更容易出现。

（二）制度性集体行动理论的适用性分析

河流管理保护涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，是一项复杂的系统工程。在“区域一体化”发展背景下，成渝地区双城经济圈内的大中小城市和小城镇在现实中遭遇到了集体行动困境。一方面，川渝两省市之间存在合作困境。由于四川省比重庆市多一个层级，城市行政级别不对等，双方决策模式不一致，导致实际工作中产生诸多不便。另一方面，双城经济圈内部各城市之间同样存在合作困境。地方政府作为行政辖区利益的代表，有着“为官一任造福一方”的内在行为动机，其决策和行动选择往往从本位理性的角度出发，但正如公地悲剧所揭示的，本位理性常常带来整体非理性结果[4]。面临着双重集体行动困境，成渝地区双城经济圈地方政府通过签订合作协议、制定区域规划、开展联合监测、召开联席会议、组建办事机构等开展合作，有效破解了集体行动难题。

制度性集体行动理论为我们理解地方政府间如何进行合作提供了分析视角，它认为地方政府（及其部门）之间的正式与非正式合作都可以被视为政府间的制度性集体行动。现阶段在跨界河流污染协同治理过程中，成渝地区双城经济圈地方政府的合作既有非正式的合作协议，又有正式的联席会议制度，在该理论视域下可以理解为“嵌入式网络机制”和“约束性契约机制”;同时也有区域内更高一级政府权威下的指令式合作，在该理论视域下可以解读为“委托授权机制”。因此，用制度性集体行动理论来分析成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理中现存的多种合作机制，有助于更好地理解地方政府间的合作行为。

三、成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理的嵌入式网络机制

嵌入式网络机制，是指将政府间关系嵌入到更大的社会、政治和经济结构中，通过社会、经济和政治关系网络而不是正式权力来协调和执行地方政府之间的协议，最大限制地保证了地方的自治程度。成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理现阶段主要采用以合作协议、区域规划为主的嵌入式网络机制。

（一）以合作协议协同治理跨界河流污染

双城经济圈协同治理跨界河流污染的总体协议方面，2008年，云贵川藏渝等西南5省（区、市）及相邻地区共计11个省（区、市）共同签署《西南地区及其相邻省区市跨省流域（区域）水污染纠纷协调合作备忘录》，率先尝试在全国建立起区域水环境安全纠纷协调机制[5]。2018年，川渝两省市共同签署《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划（2018—2022年）》，双方生态环境部门又签订《共同推进长江上游生态环境保护合作协议》，明确两地将深化跨区域水污染联防联治，常态化开展跨界河流两地河长联合“巡河”。2020年，四川省生态环境厅与重庆市生态环境局签署《深化川渝两地水生态环境共建共保协议》，将筛选部分重点跨界河流开展流域横向生态保护补偿试点。

关于跨界河流污染的专项治理，2013—2020年间，川渝各市（区、县）先后签署了多项针对特定河流的合作协议：广安市环境保护局与合川区环境保护局在合签署了《共同加强嘉陵江渠江流域水污染防治及应对突发环境事件框架协议》;资阳安岳县人民政府与重庆潼南区人民政府签订了《共同加强琼江流域水污染防治及应对突发环境事件框架协议》;泸州市生态环境局与江津区生态环境局签定了《关于塘河流域环境保护联动协议》，与荣昌区生态环境局签订了《关于濑溪河流域环境保护联动协议》;梁平区人民政府、达州市人民政府签订了《铜钵河流域水生态环境保护联防联治协议》。2018年，川渝两省市河长制办公室签署了《跨界河流联防联控合作协议》，协议内容包括跨界河流信息共享、联合巡查、互鉴互通、重点流域污染共治等。2020年，四川省财政厅、重庆市财政局在成渝地区双城经济圈建设财政协作推进机制第二次会议上签订了《长江流域川渝横向生态保护补偿实施方案》，两省市每年共同出资设立川渝流域保护治理资金，专项用于相关流域的污染综合治理、生态环境保护、环保能力建设，以及产业结构调整等工作。

（二）以区域规划协同治理跨界河流污染

区域规划是地方政府间开展治理合作的“发令枪”和“指挥棒”。2011年，国务院常务会议正式同意批复《成渝经济区区域规划》，规划将成渝经济区的战略定位之一定为“长江上游生态安全的保障区”，要求“加强重点流域和地区环境综合整治”。2016年4月，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《成渝城市群发展规划》，规划提出“强化协作，推进生态共保环境共治，共守长江上游生态安全，推动绿色永续发展”;2016年9月，《重庆市生态文明建设“十三五”规划》提出“要着力解决跨界水污染，探索采取横向资金补助等方式，建立跨界水环境补偿机制，开展补偿试点”。2020年11月，党中央、国务院正式印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，纲要要求“成渝地区牢固树立一盘棋思想和一体化发展理念，健全合作机制，打造区域协作的高水平样板”。这些区域规划为成渝地区双城经济圈各地方政府协同治理跨界河流污染提供了政策指引和行动要求。

（三）以联合监测协同治理跨界河流污染

为实现交界断面水质监测的长期性、科学性，遂宁市、资阳市、潼南区三地，统筹水质监测点位位置设置，完善自动监测网络，优化主要跨省（市）界和跨县（区）界断面监测点位位置，采取统一监测方法、统一监测标准和统一的质控要求，严密监控河流跨界断面的水质状况，从而获取上下游均认可的跨界断面水质监测数据，找准上下游、左右岸的污染源头。同时，加强重要水体联合采样监测，重要站点联合比对监测，重要污染源联合监督性监测;并利用现代信息技术，创建信息平台和信息交流协作机制，共享环境监测数据，共享监测结果运用，实现信息的互联互通。

（四）采取嵌入式网络机制的可能缘由

现阶段川渝两地主要采取以合作协议、区域规划、联合监测为主的嵌入式网络机制。在制度性集体行动理论的视域下，首先，川渝地区地理相邻、文化风俗相近，不管是从前行政区划的变更，还是现在成渝地区双城经济圈的建设，川渝两地同属一体，因此双方具有良好的互信基础和经济社会发展资源，在此基础上采用嵌入式网络机制能够以尽可能小的交易成本收获最大的利益。其次，制度性集体行动理论认为依靠社会、经济和政治关系的相互嵌套形成的自组织机制具有灵活性，允许地方政府自行制定更符合地区实际且更加适应地方集体行动特征的非正式规则。府际协议是刻画地方政府间非正式合作关系或正式契约伙伴的合作机制的有形关系载体，体现了彼此包容的偏好，具有鲜明的互惠共生特点。

在跨地域的治理实践中，非正式网络通常是地方政府的首选。成渝地区双城经济圈各地方政府间主要通过签订合作协议开展跨界河流污染协同治理，不仅是为了保持地方自治和权力，更是为了确保地方行为的多样性。重要的是，合作协议虽然没有法律上的强制约束力，但紧密相连的合作关系网络，尤其是基于相邻地域而形成的长期互惠性联系降低了背叛的风险，增加了可信承诺，从而有利于制度性集体行动的产生。

四、成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理的约束性契约机制

约束性契约机制，建立在地方政府在法律上约束自己的相互行為，并在自愿的基础上结成相应的志愿组织。契约关系需要有关各方的一致同意，因此，基于契约的机制保留了地方政府的部分自主权，同时提供了一种更正式的机制来解决所有各方关心的外部性问题。现阶段在双城经济圈跨界河流污染协同治理中，已形成了以联席会议为主要形式的合作机制。

（一）川渝两省市层面的合作联席会议

自中央首提成渝地区双城经济圈建设后，川渝党政联席会议已举行两次，建立了两省市领导联系重点项目工作机制。成渝地区双城经济圈建设四川重庆党政会议第二次联席会议提出“要推动生态环保联建联治，坚持共抓大保护、不搞大开发，推进生态共建共保和污染跨界协同治理，共同守护好巴山蜀水美丽画卷”。此外，四川省生态环境厅和重庆市生态环境局2020年先后4次召开联席会议。推动成渝地区双城经济圈建设生态环境环境保护工作联席会议第一次会议上川渝双方签订了《联合执法工作机制》，双方成立了川渝两地生态环境保护联合执法工作协调小组，开展联合执法，每年组织跨界污染问题联合执法行动，由四川省、重庆市轮流组织，双方紧密配合，重点打击各种跨界水、大气、固废违法转移等环境违法行为。

（二）成渝双城经济圈内各市（区、县）层面的合作联席会议

除了川渝两省市层面上建立了联席会议机制外，为了更加有针对性地开展工作，成渝双城经济圈内各市（区、县）也相继召开合作联席会议。万州区、开州区、梁平区、垫江县、城口县生态环境局联合达州市生态环境系统召开万达开川渝统筹生态文明协同发展座谈会，各方就建立区域联席会机制、跨界流域联防联治机制、联合监管执法机制等达成共识，有效促进了万达开生态共建环境共保合作的各项工作落实。北碚区生态环境局与绵阳市生态环境局签署了《生态环境保护协同发展合作框架协议》，通过组建两地生态环境保护协同发展推进工作领导小组，建立定期会商机制，共同研究加强区域污染防治和生态保护等重大合作事项的协调和决策。潼南区河长办与遂宁市、资阳市、铜梁区河长办签署了《河长制领域战略合作框架协议》，四地轮流定期组织召开流域水污染防治协作季度联席会，就合作跨界河流水环境治理情况进行互通，协调推进河长制合作事项。

（三）采取约束性契约机制的可能缘由

嵌入式网络机制固然具有良好的可操作性和灵活性，但伴随它的却是重要的效率问题。由于没有强制性的约束，地方政府间的合作可能只是流于形式，所以还需要有一定约束力、能够有效督促地方政府积极作为的正式机制。而约束性契约机制恰好弥补了这一点缺陷，它不仅保留了地方自治，同时还为解决外部问题和各方关心的其他问题提供了一种正式的机制。现阶段对跨界河流污染的治理，成渝地区双城经济圈各层面上采用的联席会议机制，正是一种正式的协商机制。联席会议定期召开，各方轮值，各地方政府为表达和实现自身的利益诉求，相互间会产生无形的监督和督促。各参会方需严格遵守会议达成的共识，在契约（合同）允许的范围内开展行动。同时，地方政府也拥有一定的自主权，在不违反法律的前提下独立采取行动。

根据制度性集体行动理论，制度性集体行动的前提在于合作主体能够通过合作取得一定的利益，而交易成本和协作风险是影响合作的重要因素。川渝两地跨界河流污染问题休戚相关，需要上下游齐心协力共同治理，各地地方政府都力争通过花费最低的成本、承担最小的风险来达到协同治理目标。这也为现阶段川渝两地政府在协同治理跨界河流污染时偏向于选择成本和风险均较低的嵌入式网络机制和约束性契约机制提供了解释。

五、成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理的委托授权机制

委托授权机制，是指地方政府将特定的权力下放给可以直接采取行动的行为主体或地区。主要表现为由更高层次政府委托第三方权力机构或成立特别区进行利益协调，以实现功能性管治。现阶段，成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理的委托授权机制主要通过新建办事机构、合作区试点的形式实现。

（一）组建川渝河长制联合推进办公室

川渝两省市河长制办公室经过前期沟通协商达成共识，于2020年召开川渝河长制工作联席会议，携手设立了“川渝河长制联合推进办公室（简称联合河长办）”，这是全国首个跨省市设立的联合河长办。两省市河长制办公室安排工作人员组成联合工作组，负责组织、督促、指导开展川渝跨界河流污水偷排直排乱排专项整治行动。川渝联合河长办打破了行政区域壁垒，解决了河流上下游、左右岸治理体制、机制不顺和不同步的问题，实现了多主体协同、多要素发力推进的跨区域河湖联防联控[8]，确保了川渝两地河湖联防共治工作常态、长效推进，成为全国跨界河流污染治理的典范。

（二）在合作示范区探索PPP治理模式

四川省与重庆市在广安市建立了川渝合作示范区，为建立相应的大区域跨流域水污染联合防控制度，尝试性引进了区域性跨流域水环境综合治理PPP模式项目：广安市洁净水行动综合治理PPP项目，该项目不仅为当地生态环境保护发挥作用，更是关系到下游城市重庆的饮用水源安全。项目由广安市政府授权广安市住房和城乡建设局与中标投资方中国水环境集团签订广安市“洁净水”行动综合治理（PPP）项目合作协议。为有效开展“洁净水”环境综合整治项目，广安市成立了由市委书记任组长、市长任第一副组长、各区县书记、县长及相关职能部门负责人为成员的工作领导小组。工作领导小组下设“洁净水”办公室，住建局、水务局、财政局、环保局等相关职能部门共同参与，各行政区县及职能部门负责人为班子成员，由该办公室全面负责“洁净水”行动的组织指挥、统筹协调和审批监管。

（三）采取委托授权机制的可能缘由

当前我国条块分割的行政架构下，政策动力与压力在结构紧密的行政体系内层层传导，且随着层级降低带来的机构分割不断扩散，沿不同方向传导至行政系统的末梢后，职能相互关联又互不统属的责任部门集中于政策下的各层级场域内，容易引发权责不清、相互推诿等问题[9]。制度性集体行动理论有所阐释，在强制的中央集权下，更高一级的权力机构创建一个新的政府单位，或进行干预以巩固权力，并指导底层单位的行动，以便将制度性集体行动困境内在化，从而提高行为效率[2]。川渝的行政级别不对等，意味着事权不对等，双方共商跨界河流污染治理的相关事宜时，有些事情一方不能拍板，另一方却可以，这就很难达成合作。川渝两省市携手成立联合河长办，省级层面和市县相比站位更高，更着眼长远利益、整体利益，对下协调能力更强，因而更容易在关键问题上达成一致，有利于实现事权一致化、统一相关污染源整治標准和时限，联动流域上下游更好地促进河长制责任落实。

此外，在合作示范区引入PPP治理模式，也是一大创新。一方面，让专业的人做专业的事，责任主体明确，合作效率提升。在PPP模式实施过程中，地方政府专职扮演好协调与监管的角色，而社会资本做好专业的环境服务，让政府能有更多精力做好水污染企业关停等政府主导的其他工作。另一方面，采用PPP模式可以将风险在政府和社会资本之间实现合理分配，符合制度性集体行动中地方政府因采取更权威的机制而面临较高风险时寻求风险分散的行为特征，从而达成更有效率的治理目标。

基金项目：2020年国家社会科学基金西部项目“成渝地区双城经济圈高品质生活宜居地建设评价与提升路径研究”（项目编号：20XSH015）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]周跃辉.建设成渝地区高质量发展新的增长极动力源[N].成都日报，2020-5-14（08）.

[2]姜流，杨龙.制度性集体行动理论研究[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2018，50（04）：96-104.

[4]蔡岚.粤港澳大湾区大气污染联动治理机制研究——制度性集体行动理论的视域[J].学术研究，2019（01）：56-63+177-178.

[5]李成思，童克难，刑飞龙.跨界水污染纠纷为何多年难解？[N].中国环境报，2015-3-11（08）.

[6]黄晓军，黄馨.基于制度性集体行动的同城化合作机制研究[J].现代城市研究，2016（08）：60-66.

[7]杨帆，张珺.唱好“双城记” 共建经济圈 合力打造区域协作高水平样板[N].重庆日报，2020-12-15（001）.

[8]蒋露露.“联合河长办”：跨界河流治理的“及时雨”[N].重庆政协报，2020-5-21（02）.

[9]沈亚平，韩超然.制度性集体行动视域下“河长制”协作机制研究——以天津市为例[J].理论学刊，2020（06）：76-85.

作者单位：中共重庆市委党校

责任编辑：刘小侨