模式与工具：我国国家治理现代化的二维向度

梁 萌

(中共柳州市委党校 统战教研室,广西柳州 545000)

党的十九届四中全会《决定》指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。”[1]42“国家治理现代化”作为全新的政治理念,顺应了世界历史发展的潮流,为中国未来政治发展指明了前进方向。从中国政治发展史纵向坐标和全球政治发展横向坐标两个坐标轴来考察,中国国家治理现代化,其实是国家治理的自我革命,是国家治理的彻底转型。推进国家治理现代化,有多方面的要求,但重点是治理模式和治理工具的现代化。然而,学术界目前缺乏从模式和工具的视角来研究我国国家治理现代化问题,因此,探讨治理模式和治理工具的现代化具有一定的学术价值和现实意义。

一、我国国家治理的现状及问题

(一)治理模式：重国家轻社会

新中国成立初期,我国实行国家中心主义的治理模式,非常强调国家在治理中的中心地位,而忽视社会的作用。该模式其实是国家统治模式的现代修正,它从传统的国家统治模式而来,结合现代工业社会变动的情况,进行了适当修正,但是它的核心还是统治性的[2]146。本质上讲,新中国成立后我们形成的人民民主专政,是党控制国家和社会、国家支配社会的极权型统治模式,比国家中心还要强调国家的垄断性作用[3]106,这对巩固新生的人民政权,集中力量进行社会主义建设,发挥了重要作用。改革开放以来,我们从计划经济体制转化来的治理模式,实行动员型政党和发展型政府相结合,具有了更多的国家中心模式的特征。这一模式对我们国家经济社会发展取得“中国奇迹”起到了关键性作用。但时移世易,随着改革开放的推进,社会不断发育成熟,这种治理模式越来越不适应时代发展的需要。今后,我们要更多地采取国家和社会合作的模式进行国家治理[4]47,在共建、共治、共享中推进国家治理现代化。之所以要向调和国家与社会的模式转型,主要是基于以下几点考虑：第一,我们传统的党领导政府和社会、政府控制经济和社会的超级国家中心模式,运转开始面临巨大的挑战,譬如世界民主化浪潮的挑战、政府能力和绩效的挑战、具体施政项目的挑战。我们需要对党和国家作用进行适度的调整。第二,经过40多年的改革开放,随着市场经济的发展,中国的社会逐渐发育,影响力逐步扩大。国家与社会分化的格局开始形成。中国目前的转型,带来了国家和社会关系的新变化。我们的国家治理现代化需要正视这种新变化,注重发挥社会在治理中的作用。第三,我们对国家与社会合作治理做出了有益的探索,取得了初步成果。我们在社会治安综合治理、环境治理、腐败治理等领域已经对国家与社会合作做出了初步的探索。这些探索,取得了有益的效果,初步展现了国家与社会合作的积极作用。

(二)治理思维：重目标轻工具

就治理思维而言,我们的治理存在严重的重治理目标、轻实现治理目标的工具的问题。在进行治理时,我们更多考虑的是治理要实现什么目标,治理的动机是什么。而较少考虑用何种治理工具可以最好地实现治理目标。认为只要动机好、目标好,采用什么工具都无所谓。这种简单的线性思维,常常无助于治理问题的解决,有时反而会适得其反。比如,交通拥堵了需要治理,我们就采取一刀切的限购和摇号措施,却不去考虑这些政策的科学性、公平性和是否侵犯了有关主体的公民权利。遇到反对声音,政策制定者会理直气壮地宣布：我采取措施是要治理拥堵。决策者的潜意识是只要目标正当,措施就是正当的。这种重目标、轻工具理性选择的思维之所以流行,和我们传统思维中的重实体、轻程序有很大关联。传统上,我们重视的是实体价值,忽视的是程序对追求实体的行为的管控。认为只要实体正当或者动机正当,程序是可以忽略的。这也就导致了重价值判断,轻工具理性判断。忽略了工具理性在实现和保障价值中的巨大作用。此外,这种重目标、轻工具的思维还和近年来我国的“救火式”治理紧密相关[5]。我们的治理是被动性的,是先出现问题,然后迫不得已赶紧提出应对问题的举措。这就往往导致“目标导向”：不管怎样,先解决问题再说。殊不知这种“头痛医头、脚痛医脚”的做法丝毫不利于问题的解决。对治理问题的预见能力和与之相对应的规划统筹,才是控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的前提。

我们必须改变传统治理思维,从重目标轻工具向重视治理工具转变。治理固然有目标,但它更是一个过程,是一个围绕“利益、规则、方案、调处、合规和惩处”不断博弈的过程。纵观我国治理发展过程,缺少的不是治理目标,而是合理化规则和妥适化工具。合理化规则和妥适化工具确实是我们实现有效治理的瓶颈。目标确定和规则制定后,是否遵守规则以及违反规则之后的问责是治理绩效和效果实现的关键。随着法治理念导入、依法治国原则确立和法律体系初步建成,我国在“规则、合规和问责”体系等方面不断完善,但是尚缺乏治理工具思维。还不够注重通过妥适的治理工具,来确保规则落地、达成治理目标。所有这一切,都在呼唤治理思维的转变,从重目标向重工具转变。

二、我国国家治理现代化的模式转型

我国治理模式现代化必须从我国治理的实际出发,主要有以下几个关键面向：

(一)强化治理核心：依宪执政与依规治党

国家治理要有个核心,并且治理核心要坚强、守规。这个治理核心就是中国共产党。中国共产党既不是国家,也不是社会,而是在二者之上的治理主体,是中国治理的元主体。中国的国家治理现代化,不是要削弱党的领导,更不是要否定党的领导,而是要加强和改进党的领导。党的领导体现了我们的治理优势。我国国家治理现代化的实现和国家治理问题的妥善解决,关键在中国共产党。推进国家治理现代化最关键的就是要确保党依宪执政和依规治党,实现党的领导现代化,使党成为现代国家治理的领导核心。

1．全面推进依宪执政

依宪执政是现代政治文明的重要标志,是全面推进依法治国的本质要求和主要保障,是实现国家治理现代化的必然要求,事关党和国家长治久安,事关社会和谐稳定,事关人民幸福安康。全面推进依宪执政,有以下三个最基本的要求：

第一,“尚法”,树立宪法法律权威。宪法与国家前途、人民命运息息相关,具有至高无上的法律地位。依宪执政要求执政党及其成员要有宪法信仰、宪法情怀,尊崇宪法权威、遵守政治契约、守护国家利益,把传统的“敬天敬宗保民”转化为今天的“崇宪守约护国”。第二,“限权”,把权力关进制度的笼子。依宪执政就是要用宪法来约束政党权力。推进依宪执政是制约权力的治本之策。人类政治发展史告诉我们,权力得不到有效的监督和制约就会被滥用。要从根本上防止权力滥用和腐败发生就要加强对权力的监督和制约。第三,“保民”,尊重和保障公民权利。现代意义上的宪法之治,起源于使平民人身、财产权利免受专制权力侵害的抗争之意。宪法之治,承诺每个公民的人身、财产权利和自由不会受到政治专横权力的侵害,都可以得到至高无上的宪法的保护。保障公民权利是宪法之治的真谛。

2．全面推进依规治党

依规治党是实现依法治国和依法执政的基础和前提。如果不依规治党,党的先进性和纯洁性就得不到保障,党就会失去执政的合法性。所以,全面推进依规治党,对巩固我们党的执政地位、维护国家长治久安具有重要的现实意义。全面推进依规治党,要尽快完善党内规则体系,实现党的法规的法治化。

第一,完善党内规则体系。党的法规主要有两种：一种是党制定的进行自身管理的法规,即党内法规;另一种是党制定的管理国家事务的法规,即党的治国法规。当前,党的法规与法治建设的新要求有一定的距离。面向未来,根据法治要求,推进党的法规建设要做好以下三方面的工作：一是规范和加强党内法规的立、改、废工作。二是严格规制党的治国法规的制定主题、主体、程序,通过法定程序把党的意志转变成国家意志。三是搞好党内法规和国家法律的衔接与协调。第二,实现党内规则体系法治化。应着重做好以下工作：一是要深化党的机构改革,建立权责明确、相互制约、高效协同的党委领导机构,实现治理结构法治化。二是要推动党的最高权力交接制度改革,最大程度降低最高领导产生过程中的不可预测性,把最高层权力的交接予以法治化。三是保障党员民主权利。完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等机制,保障党员的知情权、表达权、监督权和选举权。四是推进用法治方式反腐败。用“法治真空”杀灭“腐败细菌”[6]。第三,强化对领导干部问责。通过问责促进党员领导干部和党组织对党对人民负责。一是强化行为问责。世界上所有高效率主流大党的通行做法是强化对党员行为的监督和纪律处分。我们推进依规治党,主要做法也是行为问责。要进一步规范纪委监督规则,切实强化行为问责。二是强化政治问责。我国国家治理的核心问题是建设一个对人民负责的党。我们推进依规治党,就要着重探索出一条适合中国国情的政治问责道路。我们建立的党委主体责任制度,就是一种有益的探索,今后随着形势的发展还要进一步完善。

(二)打造好政府：民主法治框架下的集权政治

打造好政府主要涉及政府自身的现代化问题。我们是国家主导型的后发国家,在目标型政党的领导下,我们的政府甚至被称为发展型政府。政府不仅在经济发展中占据着主导性地位,在社会治理中也占据着支配性地位。所以,政府的现代化问题,是至关重要的。就治理模式的采行而言,我们需要的是打造好政府,使得政府可以有效治理。

1．法治政治：魅力型政治向法理型政治过渡

新中国成立之初,实行的是魅力型政治。新中国魅力型政治的政治基础是中国共产党长期一党执政。魅力型政治符合那个时代的中国国情,有其巨大的历史功绩。但是,随着国内外形势的变化,我国的魅力型政治开始面临诸多挑战。世界民主化浪潮的冲击、具有参政意愿的中产阶级壮大、公民政治观念的变化,都对魅力型政治产生重要影响。随着中国共产党从革命党向执政党的转型,随着中国从“人治”向“法治”的转型,随着国家治理现代化的展开,魅力型政治需要向法理型政治过渡。

法理型政治是一种现代政治理念。正如萨孟武所言,“法治政治与公意政治以及责任政治,同属于现代民主政治的三种基本要素。”[7]182法理型政治又称法治政治,其核心在于法律支配政治,法律而非个人在社会共同体中居于主宰地位。法治政治具有以下特质：一是法律取得对政治生活的支配地位,尤其是取得相对于政治权力的优越地位。二是主张平等,反对特权。三是法治政治之下的法律本身必须是理性的。既包括形式理性,也包括实质理性。形式理性主要指法律的普遍适用性,实质理性则指法律本身还需具备正当性、合理性、正义性。

2．贤能政治：政治担当与民主问责互联

推进国家治理现代化,我们要倡导贤能政治,并沿着以下四个方向,大力改进贤能政治：

第一,强化政治担当,完善德才兼备的政治官员的选拔和晋升体制机制。要大力强化理想信念和政治担当,把理想信念坚定、大局意识强、使命感强、有责任担当的优秀干部提拔到关键岗位,承担更大的责任。同时要注重选拔任用具有较高政治德行和道德水平的领导干部。在人才选用时更加灵活,矫正在一定程度上过于严格、年限过长、流程太多的人才选拔过程。注重选拔一定比例的学者、商人、企业家、科技人才等特殊行业人才,以适应科学决策和经济管理需要。第二,增强政治过程的民主性,发挥民主制度的积极作用。坚持贤能政治的核心要素,把与民主政体相关联的政治美德,如公民参与、公开、公平、自由、透明和宽容等加入进来,完善我们的政治过程尤其是领导干部选拔任用过程和施政过程。注重决策和施政过程的协商民主和参与民主。第三,强化政治问责和行政问责,完善决策和施政纠错体制机制。责任政治是现代政治的主要标志之一,对人民负责,是对政治的最高要求。面向未来我们要注重做好政治责任和行政责任的追究工作。

3．高效政治：构建强有力的政府体系

我们的国家治理现代化,应强化政府,打造强有力的政府体系。唯有如此,才可以确保国家有效地承担治理任务。就我国国家治理现代化而言,打造好政府,以下几个面向是主要的：

第一,好政府必须首先是法治政府。政府的强不是指高于法律、凌驾于法律之上发号施令的强,而是法治之下的强。政府必须依法行使权力,不越权、不滥权、不怠工,遵循法定规则行使权力。政府的法定权力必须得到实现,这是治理有效的首要条件。政府很强势、法律很有效、执行很到位、未来可预期,如此一来,则可以为治理提供良好基础。第二,好政府需要有强势的履职能力。一是政府依法履行职责的能力必须强,否则,法律便无法得到有效实施,秩序便无法建立。二是政府的组织能力必须强。必须通过制度和组织途径,加强中央对地方、上级对下级的有效监管。三是政府的人力资源必须强。这也是落实贤能政治所必需的。要通过体制改革,留住“精英”。四是制度执行力必须强。不能让制度成为“稻草人”。总之,需要从制度、职权、组织、人力资源等方面,全面加强政府能力建设。第三,好政府必须是有限政府。好政府不是全能政府,不是包办政府。政府权力受到制约是现代民主政治的核心要义之一。要着重采取以下举措,强化权力制约：一是用制度规制权力。坚持用制度管权管事管人,形成科学有效的权力制约和协调机制。二是以民主监督权力。要让人民监督权力。这其实是把关权力的“笼子”的钥匙交给人民。三是用分工制约权力。科学配置党政部门及内设机构权力和职能;构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。四是靠公开制约权力。要让权力在阳光下运行,依法公开权力运行流程,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。

(三)权力与权利双赢：国家与市场、社会良性互动

要实现国家治理现代化,我们就必须遵循工业社会和网络时代后工业社会发展的基本规律,实行国家与市场、社会的协作治理。

1．国家与市场分工协作

中国国家治理现代化,倡导国家与市场合作治理,就必须要坚定不移地继续调整国家与市场的关系,国家与市场分工协作,有序发展。要实现国家与市场的妥善定位、有序发展,需要沿着以下两个方向不断推进。

第一,从国家和市场的不信任走向信任[8]。作为社会有机体的主要组成部分,国家与市场相互联系,不可或缺,不可分割。一方面,从国家和社会讲,要摒弃市场的“罪恶”论,充分重视市场的积极作用。市场运行本身确实有局限和不足,但是这些不足可以通过国家的宏观调控和微观干预得到减轻和避免。健康的市场对共同体的福利和发展是必不可缺的。另一方面,从市场讲,要摒弃“国家是绝对的恶”的观念。理性的国家干预和市场调控,是为了维护市场主体的权利和自由,维护经济社会整体的良好发展,是市场经济健康运行的必要条件。国家与市场的相互信任,可以为二者的合作提供前提和基础。第二,从国家与市场的非合作走向分工合作。国家与市场应当是一种分工合作的关系。首先,国家与市场互有分工。国家负责提供基本的安全环境、竞争环境、救济环境和社会保障环境,确保社会的正常运转和市场的健康运行有坚实的保障。同时,国家还为市场的正常运行提供干预和调控等公共服务,甚至是信息保障。市场则负责最基本的资源配置和再生产的组织。其次,国家与市场互相合作。这一合作主要在两个场域中展开。一是国家治理领域。通过公私合作、政府购买服务等,国家公共主体和市场私营部门可以就治理展开全面的合作。二是经济发展领域。通过国家的干预、调节、宏观调控等,国家和市场互相协作,促进国家经济健康发展。最后,完善法治框架,为分工与合作提供保障。法治是国家和市场分工与合作的坚实保障。重构法治权威是贯穿解决中国国家、市场关系问题的主线。

2．国家与社会分工协作

中国国家治理现代化,倡导国家与社会合作治理,就必须坚定不移地继续调整国家与社会的关系,国家与社会分工协作,有序发展。要实现国家与社会的妥善定位、有序发展,需要沿着以下几个方向不断推进。

第一,合理限定国家权力,规制国家权力对社会的干预。为了社会的健康发展,国家权力应该有其必要的限度。社会的自主、自立、自我组织、自我管理对于个体的正常生活、市场的正常运转和国家的正常运作,是必不可少的。所以,必须合理限制国家权力的限度和作用范围。调整国家与社会的关系,还要培育出多元化的社会活动主体及其独立性,创造社会领域生存发展的制度空间,为社会组织的健康发展提供制度性保障。第二,推进政府职能转变,适度向社会转移社会管理权力。政府从全能型政府、控制型政府向有限政府、服务政府转变。适当放权于社会,加紧服务于社会。一是政府放权于社会组织。放权于村庄、社区等基层自治组织,放权于民间自治组织等,切实地保证基层群众自治权和社会公众自治权,充分发挥它们在社会事务中的作用。二是政府放权于行业协会。原来由国家权力管理的行业自治事项,应当放权于行业协会这种社会自治性组织,由它们真正担负起行业的自治功能。三是政府放权于企业。政府放权于企业就是使企业真正能够以自愿自治为准则参与社会管理,从而使社会获得更多的权力[9]。第三,大力培育“第三部门”[10]129。现代社会公共事务的纷繁复杂性决定了政府无力靠一己之力提供所有公共产品和服务。随着社会发展和行业分工,公众的社会需求空间急剧膨胀,要求提供大量的公共服务。在此背景下,第三部门作为公共事务活动主体的有效补充,发挥了重要作用。我们要采取推动第三部门去行政化改革,实现第三部门的相对独立性;建立健全有关第三部门的法律法规,形成具有中国特色的第三部门法律体系等举措,大力培育第三部门,促进其健康发展,承担更多社会公共治理功能。第四,促进国家与社会沟通协商、互动合作。要进一步推进和完善社会协商。社会协商有助于推动从管理向社会治理的变迁,提高治理的公民参与程度。社会协商不仅开放了言论,促进了表达,更重要的是它开始成为公民分享权力的制度安排。宽范围、全领域、多渠道社会协商的确立,把公共治理从目前行政过程,转化成治理过程,既可以通过民主提高公共政策制定的合法性,又可以促进其科学性,增加其可实施性。

三、我国国家治理现代化的工具选择

在治理模式之外,治理工具是最主要的治理问题。治理工具是达成治理目标最主要的手段。在现代治理中主要有以下几种治理工具：

第一,等级式治理。等级式治理是最传统的一种治理工具。这一治理工具最突出的特征是国家直接对被治理对象行使强制性权力。从本质上讲,现代秩序是由主权国家支配和维护的,主权国家是秩序的最终支配者。国家利用自己手中的强制性权力,用等级性命令、强制的形式,以上压下,以惩罚或者奖励为手段,向被治理者施加规则和行为标准。等级式治理强调的是命令与服从,是上、下科层式的结构,其本质是强制性权力的行使,是最强硬的一种治理工具。第二,公共参与式治理。这一治理工具最突出的特征是让公民参与公共事务的治理,在政府公共决策和施政行为中发挥作用。现代社会越来越强调民主,公民参与政治的意愿越来越强。在代议制间接性民主之外,直接民主也得到强调。即公民不仅要通过选举代表进行国家立法、选举领导人施政,还要直接参与立法和政府行政过程,参与公共事务管理。于是,公共参与作为一种治理工具开始出现。公共参与的基础是公民权利,主要是公民的知情权、同意权和参与权。它不是要让公民进行决策和执行,只是要让公民进行辅助治理。公共参与式治理是对等级式治理的补充。它反映的是民主化对政府传统治理的挑战。第三,合作式治理。合作式治理是指公共治理机构和社会组织等社会主体合作,共同完成治理目标。合作式治理比参与式治理更进一步,非政府主体对治理的参与更加深入、有效。在此,社会主体不再是被动的治理客体,而成为治理的主体,实质参与到治理过程中。合作式治理的前提是社会组织的发育和成长。它的基础同样是民主,但作为治理工具,它的诞生主要不是因为民主价值,而是因为治理需求。政府由于其局限性,在某些情况下已经难以通过单纯的等级式治理实现治理目标,不得不求助于社会主体的合作,来一起协作达成治理目标。第四,交易式治理。交易式治理是指公共治理机构和企业等私营部门通过交易的方式合作,来完成治理目标。交易式治理的本质是在公共事务中引入市场因素,借助市场利润的驱动力完成治理任务。虽然公共事务不能按完全商业原则进行处理,但适度引入市场规则,借助市场动力完成公共治理任务,效果在特定条件下还是很明显的。交易式治理的引入一方面是因为市场给政府治理带来的冲击,使得政府不得不在行政手段之外使用市场手段;另一方面是因为借助市场手段可以实现很好的治理效果,达到行政手段达不到的目标,政府乐于使用市场手段来进行治理。广义上讲,交易式治理也是一种合作治理,但是这一合作形式主要是以利润而非公益为导向的。第五,劝说式治理。劝说式治理是指公共治理机构通过与社会组织和公民个体进行沟通,争得社会组织和公民个体的认同,从而完成治理目标。劝说式治理可以说是最柔软的治理工具。在这里,治理主体放弃了强制和等级化手段的运用,转而采取对等沟通的方式实现目标。劝说式治理体现了治理主体治理理念的变革、法治的进化和公民地位的提高。只有在公民权利可以得到严格保护的情况下,劝说式治理才可能发生。

以上这几种治理工具,是现代化治理最主要的工具。它们都在不同程度上体现了当代世界政治社会的最新发展趋势,是治理主体进行回应的结果。我们的治理工具现代化,要注重从我国治理实际出发,注意中国国情。主要有以下几个关键面向：

第一,破除单一思维,树立工具多样化的观念。这主要是观念现代化问题。要从固守等级式治理的传统思维中解放出来,在认识到转型社会治理任务复杂性的基础上,形成治理工具多样化的思维。从而可以根据不同的治理任务、不同的治理条件、不同的社会政治情势,做出不同的工具选择。第二,把公共参与式治理、合作式治理、交易式治理、劝说式治理纳入我们的治理工具体系。尊重民主化发展趋势,尊重市场化发展趋势,尊重保障公民权的发展趋势,采纳以上四种新型治理工具,服务于我们的治理目标。第三,不固守某一种工具,根据不同治理任务和情势,确定采用不同的治理工具。治理工具有多种,就其实质而言,很难说哪一种工具具有绝对的优势。在不同的治理条件下,不同的工具发挥的作用也不一样。所以,在采取治理工具时,应注意抑制治理主体的主观偏好,注重根据客观需要做出决策。比如,在贪腐治理领域,可能更多的是需要参与式治理。在环境治理领域,则是交易式治理和参与式治理都需要。在环保节能领域,倡导“一周少开一天车”的劝说式治理,也许是一个不错的治理工具。第四,治理工具的采行,需要制度支撑。所以,需要完善制度框架,为不同工具的采行和运作提供制度支撑。比如,交易式治理就需要相应的政府权力约束制度、合同制度、纠纷解决制度等给予支撑。离开了这些制度,交易式治理就很难推行。同样,公共参与式治理也需要决策制度、听证制度、专家论证制度、责任追究制度等作为支撑。离开了这些制度,公共参与式治理也无从谈起。

模式与工具是推进国家治理现代化的两个重要方面,能否成功转型治理模式和理性选择治理工具关系着我国治理现代化能否顺利实现。就我们国家而言,国家治理模式现代化必须对传统的国家中心模式作出调整和限制,扩大和加强社会的作用,国家和社会互相回应,实行国家和社会协调、协作、合作治理。换言之,我们要实行的不是国家单极主导的治理,也不是社会多元自治的多极治理,而是国家—社会二元互动的治理。我们要做的,就是要柔化传统的统治和威权,约束和管控社会的多元和散漫,将国家和社会统合起来。就我们国家而言,国家治理工具的现代化实质是对传统的等级式治理进行完善,并吸收其他几种治理工具,注重运用多样化的治理工具达成不同的治理目标。换言之,我们要实行的不是等级式的单一化治理,而是多种治理工具并存、因不同情况作出不同取舍的治理。治理模式是躯干,治理工具是四肢。躯干坚强,四肢灵活,是我们改革的目标。