少年警务美国模式之审视与反思

夏 菲

1899年，美国第一个少年法庭在芝加哥设立，这也是世界第一个专门的少年法庭，标志着美国乃至世界现代少年司法制度的诞生。1984年,上海市长宁区人民法院设置了少年犯合议庭，这是中国第一个少年法庭，在中国少年司法制度发展史上同样具有标志性意义。显然，法院在现代少年司法制度的发展中是起引领作用的。然而，无论在美国还是中国，法院所审理的少年罪错案件绝大部分甚至全部首先是由警察处理，而且，有大量案件警察的决定就是最终处理结果。因此，警察接触的罪错少年的数量、频次远比法院法官多，并且这些少年与警察的接触往往是其与国家权威机构正式干预的首次交集，其经历、体验直接影响他(她)们对国家机关及其工作人员的认知、态度。但是，无论是法律规范、政策指引还是学术研究，都较忽视少年警务问题，少年警务制度建设也远滞后于少年审判、少年检察制度的发展，这会大大影响少年司法制度整体发展水平，也不利于有效预防未成年人犯罪以及切实保护未成年人权益。

美国少年警务的发展虽然也落后于少年法院，但美国少年法院建立时间较早，且法院对执法部门的司法监督、制约相对较强，从而可以反向带动少年警务的发展。而且，美国更早经历了青少年犯罪高峰，第二次世界大战以后，政府和社会都逐渐意识到青少年犯罪问题的严重性，(1)See G. Larry Mays, L. Thomas Wingree, JR, Juvenile Justice, Wolters Kluwer Law & Business, 2012, p.69.在这种背景下，少年警务快速发展。

对于少年警务的内涵，有学者认为：少年警务，主要是指由公安机关专职机构或专职人员围绕着未成年人犯罪预防及犯罪处置所展开的专门警务活动。(2)参见赵希：《少年警务的理念更新与制度阐释——以〈预防未成年人犯罪法〉修订为背景》，载《预防青少年犯罪研究》2021年第2期。这种界定体现的是以“犯罪控制”为核心的警务机制。然而，除了应对犯罪，警察同时还具有对处于危险、无人照看儿童施以援手以及教育未成年人加强自我保护等纯粹以“保护”为目的的救助类、服务类工作。因此，少年警务是指警察部门及其工作人员所开展的与未成年人有关的所有警务活动。当然，不可否认，犯罪预防和处置是警察的主要职责，也是当前少年警务的最主要内容。

一、美国少年警务的发展

(一)少年法院制度引领下发展的少年警务

美国少年警务的发展在时间上远落后于少年法院的发展，在整个20世纪甚至呈现出一种此盛彼衰的发展态势。

芝加哥少年法庭建立后，美国各州纷纷仿效。至1925年，美国每一个州都设立了专门的少年法庭。(3)See Richard J. Bonnie ... [et al.], Reforming Juvenile Justice: A Developmental Approach, Committee on Assessing Juvenile Justice Reform; eds.; Committee on Law and Justice; Division of Behavioral and Social Sciences and Education; National Research Council of the National Academies, (Washington, D.C. : National Academies Press, c2013), p.34.少年法院的设立使得刑事司法形成了未成年人与成年人“二元”体系，而这种新出现的以关注罪错少年个体为主而非仅仅关注罪错行为、以“矫正”而非惩罚为目的少年司法制度在20世纪上半叶得到一致认可。变化主要集中于审判阶段：法官身兼罪错少年父母的角色；案件审理的方式是非正式的谈话交流；法官要了解涉案少年的成长环境与个性特征；法官具有极大的自由裁量权作出最有利于少年改变的裁决。

与少年法院机构设置以及相应审判实践在全美推进之轰轰烈烈相比，少年警务部门的设置则显得零零散散，更谈不上在程序上发展出与办理成年人犯罪案件不同的少年罪错案件警察处置程序。1905年，在俄勒冈波特兰市，一名女警被派出处置涉及儿童的案件。1909年洛杉矶警察局建立了专门处理儿童案件的部门。直至1944年警察局长国际协会以及全国警察局长协会宣布必须确保每一位警察接受如何处理儿童和青年案件以及如何进行询问以及讯问的培训。(4)See John R. Ellingston, Juvenile Division of the Police Department, Juvenile Court Judges Journal 14, no. 3 (October 1963), p.56.显然，警察部门最初所作的特别安排主要是让女性警察参与处理涉及儿童的案件，随后，一些大的城市警察局开始建立专门的少年警务部门，但并没有发展出明确的少年警务程序规则或警察工作手册。也就是说在20世纪前半叶，警察处理少年罪错案件和处理成年人犯罪案件并没有实质区别。另外，警察的工作方式决定了其与少年接触的面更广、常常带有随机性，专门的少年警务部门工作人员不可能像少年法院法官那样集中受理少年案件。因此，警察局所有一线警察都具有处理少年案件的职责，仅仅依靠设立专门的部门无法实现对少年案件的专业化处理。尽管警察部门领导层在20世纪中叶意识到了这个问题，但是，受美国高度分散的警察体系所限，从这种高层警官的认知到各地实际落实还有遥远的距离。

20世纪50、60年代，少年法院制度遭遇高度质疑与批评。这主要是基于两个原因：一是大量调查研究显示在少年司法体系中的罪错少年最终的矫正处遇和成年罪犯的监狱服刑并无太大差异；二是少年司法体系中的罪错少年被剥夺了宪法赋予的不得自证其罪、获得律师帮助、庭审质证等各项刑事诉讼权利。最终，最高法院于1967年作出具有里程碑意义的高尔特案(InreGault)判决，明确少年法院在审理少年罪错案件中要保证被告基本的宪法正当程序权利以及公正待遇。(5)See In re Gault, 387.U.S. 1 1967 U. S. LEXIS 1478.此后，少年法院的发展相对处于低谷期，具体表现为少年法院管辖少年罪错案件范围的缩小以及法官办案理念更接近普通刑事法院。(6)参见夏菲：《美国矫正型少年司法的科学回归——发展型少年司法》，载《青少年犯罪问题》2020年第3期。

与此相反，少年警务恰恰是在20世纪50年代后有实质性发展，这主要是源于青少年犯罪问题日益突出。联邦调查局报告显示，1953年，14.7%的犯罪是由21岁以下的人实施，5年后该比例上升至19.7%。(7)See Malcolm B. Parsons, The Administration of Police Juvenile Services in the Metropolitan Regions of the United States, Journal of Criminal Law, Criminology and Police Science 54, no. 1 (March 1963): p.114.受半个世纪以来少年法院制度的影响，警察部门意识到处置少年罪错案件应当与处理成人案件不同，因此会采取任命专门的警员或者设立少年警务部门来体现特殊性。1961年一项针对美国30个大城市少年警务情况的调查显示：少年警务日益得到重视，有一种趋势是将少年警务部门置于更高、更独立自主的地位；在答复问卷的22个警局中，少年警务部门的警力占本警察局所有警力的比例从2%到8%不等，平均是4%，且所有警察局在选择少年警务部门人员时都是从警局中选取符合较高标准的警员，90%的警察局为少年警务警察提供专门培训。(8)See Malcolm B. Parsons, The Administration of Police Juvenile Services in the Metropolitan Regions of the United States, Journal of Criminal Law, Criminology and Police Science 54, no. 1 (March 1963): p.115.

1973年，美国司法部法律执行援助局任命的国家咨询委员会发布了一系列旨在规范刑事司法的标准，其中一个报告是关于警察的，在该报告中，委员会建议：警察部门工作人员超过75人的，应当建立少年罪错案件调查部门，其他规模较小的警察局在社区条件许可的情况下也应当建立；所有警察局都应当为警员提供预防少年罪错行为的培训项目；每一个警局要与法院合作，制定处理少年罪错案件的政策和程序。(9)See Police, National Advisory Committee on Criminal Justice Standards and Goals, 1973, p.221, https://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=osu.32437121670927&view=1up&seq=245&skin=2021.显然，该报告中的少年警务是以少年罪错案件处置为中心，而且内容比较原则，除了在组织机构和人员培训上有明确建议，具体政策和程序方面是留给各警察部门自己制定。

1976年底，国家咨询委员会发布了长达800多页的《少年司法与罪错预防工作任务报告》(下称《报告》)，该报告是对少年司法制度标准的细化。其中第5、6、7章都是关于警察部门在涉及少年案件时处置程序的规定。报告的另一个突出特点是规定了需要服务帮助家庭(Families with Service Needs)和处于危险状态的儿童(Endangered Children)。前者指家庭中少年有下列五种行为之一而家庭自己无法解决问题的：逃学、多次不尊重或滥用家长管理权、多次离家出走、多次持有或消费成瘾型饮料、不满10岁的儿童有罪错行为的。(10)See Juvenile Justice and Delinquency Prevention, Report of Task Force Juvenile Justice and Delinquency Prevention, National Advisory Committee on Criminal Justice Standards and Goals Washington: 1976, p. 311-312.后者则指被侵害、忽视的少年儿童，包括无监护人、被生理或心理侵害、有严重疾病而不能得到治疗、被迫犯罪等。(11)See Juvenile Justice and Delinquency Prevention, Report of Task Force Juvenile Justice and Delinquency Prevention, National Advisory Committee on Criminal Justice Standards and Goals Washington: 1976, p. 335-336.对于这两种类型的案件，主要是由少年法院和其他社会福利机构处理，但在国家机关正式干预的过程中，警察常常也是首先介入的部门。因此，该报告比较全面、详细地规定了警察在处理少年罪错案件、干预需要服务帮助家庭以及救助处于危险状态儿童时应当遵守的原则、程序，为各地方警察局完善少年警务提供了统一标准。自此，各地警察局在联邦政府刑事司法专项经费的激励下，参照该报告确立的标准发展本部门少年警务。

由此可见，美国少年警务最初的发展源于少年法院制度的发展，而且其理念总体上也是遵循了少年法院所主张的原则。但两者的发展是不同步的，推动少年警务快速发展的是政府、公众对青少年犯罪问题的担忧以及联邦政府的大力推动。

(二)警察制度发展框架下的少年警务

美国现代警察制度的开端是19世纪30年代波士顿、纽约等大城市借鉴伦敦大都市警察模式而设立的城市警察局。此后经历了政治化时代、专业化时代、规范化时代、新警务模式时代。少年警务始于专业化时代，此后随着警察制度本身的发展而发展。

学者认为，与英国伦敦大都市警察相比，美国现代警察在其诞生时就存在起点低、职业化程度不高的先天缺陷，而警务的政治化又极易滋生腐败问题。(12)See Samuel Walker, The Police in America: An Introduction, 9th edition, McGraw-Hill Education, 2018, p.37.20世纪初，以加州伯克利警察局局长奥古斯特·沃尔默(August Vollmer)为主的警界人士致力于推动警察专业化发展，其中一个表现就是设立专门的部门，包括少年警务部门。 但这一时期的专业化强调的是准军事化特征，因此少年警务部门和警察局其他所有部门一样，注重的是执法、对犯罪的打击，这和同一时期少年法院所主张的以“保护”“矫正”为核心的少年司法理念有较大差异。

20世纪60年代，联邦最高法院加强对警察侦查权的规范，通过罗杰斯案、马普案、米兰达案等一系列判决落实非法证据排除规则，规范执法机关侦查行为，保障犯罪嫌疑人的诉讼权利。(13)See Rogers v. Richmond, 365 U.S. 534, 1961 U.S. LEXIS 1494; Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643, 1961 U.S. LEXIS 812; Miranda v. Ariz., 384 U.S. 436, 1966 U.S. LEXIS 2817.同一时期，最高法院也明确了少年罪错案件中程序合宪性原则。正是在这种背景下，警察处理少年案件如何做到既保障其宪法权利又兼顾到少年案件的特殊性成为少年警务发展的核心内容与目标。1976年的《报告》中为少年警务构建的标准较好地体现了上述内容与目标。

20世纪70年代以后，聚焦犯罪问题、强调执法和快速反应为特征的警务模式遭到批评。以“破窗理论”、犯罪恐惧感研究以及问题导向警务理论为基础的社区警务理念出现并快速得到推广。这是警务理念和警务模式的巨大转变：要求警察聚焦社区中的问题而非犯罪、注重和社区建立良好关系和为社区提供服务等，这些内容与少年司法核心理念更为契合。同时，新警务模式的发展也在很大程度上解答了之前少年警务中长期存在的一个问题：警察的角色和功能是什么？在专业化阶段和规范化阶段，警察是打击犯罪的“战士”，职责就是执行法律，这与少年司法中法官是严厉而慈祥的家长的角色定位完全不同。社区警务的发展虽然没有使得警察究竟是“战士”还是“服务者”的争论有明确答案，至少使得大部分警察局和警察认同提供社会服务是其重要工作职责。在这种背景下，少年警务中具有社会福利色彩的理念、制度才能够有生存和发展空间。1996年，司法部少年司法与罪错预防办公室(Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention)联合其他部门设立了专项经费支持大城市推行聚焦青年社区警务(Youth-focused Community Policing)。此种警务模式以社区警务理论为基础，通过加强警察、社区和社区青年的交流，聚焦社区青少年罪错问题，以实现有效预防的目的。(14)See Youth Focused Community Policing Final Report, September 2001, https://www.ojp.gov/pdffiles1/Digitization/198314NCJRS.pdf.

简言之，在少年法院制度初创时期，美国警察制度尚处于从政治化时期向专业化时期发展阶段，少年警务的发展更多是形式上的任命专职人员或设立专门部门。20世纪60、70年代少年法院制度和警察制度都进入程序规范化发展阶段，两者的发展方向基本合拍，但少年警务的少年特色并不显著。70年代以后，随着社区警务的发展，少年警务才具备了从组织形式到理念及具体制度整体发展的可能性。

(三)刑事政策发展背景中的少年警务

无论是少年司法制度还是警察制度都直接受到国家刑事政策的影响。19世纪晚期以来，美国历届政府对于犯罪的策略不尽相同，但是最具影响力的是始于19世纪晚期、盛行于20世纪上半叶，以改造(Rehabilitation)为理论基础的“刑罚福利主义(Penal-Welfarism)”(15)See Garland, David, The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford University Press Sept. 2002,p.34.以及20世纪70年代至21世纪初以报应(Retribution)为基础的“严打”刑事政策。

刑罚福利主义刑事政策基于以下两种认识形成：社会改革及经济富裕会减少犯罪；政府对犯罪人不仅有惩罚、控制的权力，还有照顾的职责，(16)See Garland, David, The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford University Press Sept. 2002,pp.38-39.因此，“改造”成为该刑事政策的核心原则。(17)See Garland, David, The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford University Press Sept. 2002,p.35。刑罚的目的是让犯罪人改变不良生活方式，回归到中上层阶级所建立的工业社会纪律秩序中。以少年法院为代表的少年司法制度正是这种刑事政策推行的产物和典范，反之，此项刑事政策也为少年司法制度在20世纪上半叶的快速发展提供了保障。然而，由于该刑事政策聚焦于刑罚及其执行，对审前程序的影响有限，再加上上述警察制度本身强大作用的原因，少年警务并没有发展出相应的制度与做法。

美国自20世纪70年代开始执行的严打刑事政策主要体现为：扩大犯罪圈、加重刑罚惩罚，政策和制度更关注公众所希望的犯罪人“罪有应得”。在这一时期，青少年犯罪问题引起社会、政府普遍关注。在公众眼里，这些罪错少年不再是因家庭、社会原因误入歧途的羔羊，而是危害社会的“超级掠食者”。少年警务在这一阶段的发展呈现出两个趋向。第一，警察更多地介入对少年罪错行为的干预，这直接体现为警察逮捕未成年人的数量，该数据自80年代开始增长，至1996年达到290万的历史峰值。(18)See Shay Bilchik, Juvenile Arrest 1996, Juvenile Justice Bulletin, U.S. Department of Justice, November 1997, https://www.ojp.gov/pdffiles/arrest96.pdf.在严打刑事政策背景下，以对轻微违法犯罪行为严格执法为主要特征的“零容忍”警务为纽约市警察局首创并为其他大城市警察局效仿。警察对诸如逃票、强行乞讨、在公共场所小便、无目的游逛、醉酒等行为采取盘问甚至逮捕措施，导致更多的未成年人进入刑事司法体系。此外，学校为保证学校安全以及加强对学生的纪律约束，与警察部门建立了更紧密的联系，很多学校甚至有独立或隶属于地方警察局的校园警察部门，警察对违抗教师管教以及其他校园不良行为这些以往由学校处理的行为采取措施，由此形成一种被学者称为“从学校到监狱之通道(School-to-Prison Pipeline)”。(19)See Andrea L. Dennis, Decriminalizing Childhood, 45 Fordham Urban Law Journal (2017) p.10-11.第二，随着少年罪错案件的增加，以及最高法院的作用，相应的程序、规则逐渐得以确立。严打刑事政策的出台在最高法院进一步规范刑事司法正当程序之后，而半个多世纪的少年司法制度理念已经为立法者和执法者所接受，在多重因素作用下，体现少年特殊性的少年警务细化规则逐步形成，1976年的《报告》为少年警务构建了一个应然之标准。虽然实践执行因时因地而异，但总体上是向此标准发展。

20世纪90年代以后，美国的犯罪数量持续下降，与此同时，严打刑事政策的负面效应日益显现。进入21世纪以后，美国刑事政策向轻刑化转变，减少进入刑事司法体系的个体成为学者、立法者和执法者的共识。在这种背景下，少年司法制度再次向“矫正”模式理性回归。(20)参见夏菲：《美国矫正型少年司法的科学回归——发展型少年司法》，载《青少年犯罪问题》2020年第3期。这种兼顾保护少年与保护社会安全的新理念显然与警务理念更容易相互融合从而有力推动少年警务应然标准的落实、执行。

综上所述，美国少年警务的发展受少年法院制度、警察制度以及国家刑事政策等多重因素影响，在不同历史时期呈现出不同特征，从最初的人员、组织机构变化到基本原则的确立，再到规则的细化与执行，至今仍有很多问题有待解决，仍有很多制度有待进一步落实与完善。

二、美国少年警务工作内容及相关制度

美国少年警务工作内容主要包括以下几部分：处理少年罪错案件；保护受侵害少年；与少年相关犯罪预防与被害预防及其他涉及少年问题需要警察介入的事务。由于发现犯罪并采取相应措施抓获犯罪人是警察最重要、最传统的工作内容，且进入刑事司法体系的少年嫌犯处遇也是少年司法制度的核心问题，警察对少年罪错案件的工作程序一直是少年警务最主要的内容，因此本文将少年警务工作内容分为两大类：警察处理少年罪错案件以及其他少年警务工作。

(一)警察处理少年罪错案件

警察被称为是刑事司法体系的看门人，决定着具体案件是否进入刑事司法程序，在少年罪错案件中同样如此。在少年法院审理的少年罪错案件中，超过80%的案件是来源于执法部门移送，2018年为82%，较之2005年的84%稍有下降。(21)See Sarah Hockenberry & Charles Puzzanchera, Juvenile Court Statistics 2018, National Center for Juvenile Justice, April 2020, https://ojjdp.ojp.gov/sites/g/files/xyckuh176/files/media/document/juvenile-court-statistics-2018.pdf, p.31.而警察移送少年法院的案件数量占其逮捕涉嫌罪错行为少年案件总数的比例在各地有较大差异，平均约为50%。(22)See Elyce Zenoff Ferster & Thomas F. Courtless, Beginning of Juvenile Justice, Police Practices, and the Juvenile Offender, 22 VAND. L. REV. 567 (1969), p.573-574.这意味着警察处理的涉嫌少年罪错案件数量是法院审理数量的一倍。因此，在涉及少年罪错案件的刑事司法体系中，警察的处置在很大程度上决定了少年司法理念是否能真正得以实现，而这主要体现在以下四个工作环节中。

第一，警察与涉嫌罪错少年在某具体案件中的首次接触(Police-Juvenile Encounter)。警察在日常巡逻过程中发现少年有罪错嫌疑，或者接学校、社区、家庭等社会报警出警，就会进行询问、制止有关行为并决定是否采取进一步措施。在这一阶段，警察有充分的自由裁量权决定案件的走向。

警察在初步调查后可以作出以下不同决定：仅予以口头警告、教育，不采取其他任何措施；予以警告，不采取其他进一步的措施，但是有正式记录提交警察局；交由父母或其他监护人管教、将少年移交负责相关教育改造项目的社会部门；决定予以逮捕。在前三种情况下，少年都没有正式进入刑事司法体系，但在第二及第三种情况下，警察部门存有相关信息，这对于今后该少年再次实施罪错行为时的处置有一定影响，同时也意味着该少年在警察部门有准“前科”记录。

涉嫌罪错少年被警方逮捕后，警方根据案件具体情况可以采取以下不同措施：予以释放；交由父母或其他监护人管教、将少年移交负责相关教育改造项目的社会部门；不予羁押或羁押并移送法院。警察做出上述不同决定主要是基于以下这些因素的综合考量：少年罪错行为的严重性，少年罪错行为发生的频次，家庭以及社区对该罪错行为的态度，罪错少年在与警察接触时的行为举止。(23)See Elyce Zenoff Ferster & Thomas F. Courtless, Beginning of Juvenile Justice, Police Practices, and the Juvenile Offender, 22 VAND. L. REV. 567 (1969), p.577.

相较于警察处理成年人犯罪案件，警察在处理少年罪错案件时有更大的自由裁量权。首先，警察更多接触到轻微犯罪行为甚至仅仅只是不适当的行为，因此警察决定不采取正式处理措施的比例会更高。另一方面，在不予干预到正式干预之间，警察还可以选择将少年交由第三方。警察的自由裁量权使用得当可以起到既警示犯错少年又避免不必要的刑事司法处置，反之则会出现罪错少年得不到应有的惩戒、教育或者过度犯罪化的问题。20世纪下半叶，以少年法院为代表的少年司法制度被事实证明并非是其最初所宣称的民事性质，而是刑罚性的、监禁性的以及犯罪标签化的。(24)See Edwin M. Lemert. Instead of Court: Diversion in Juvenile Justice (1971), p.11.自此以后，警察处理阶段少年罪错案件分流成为避免少年不必要地卷入刑事司法程序的重要措施。由美国司法行政研究院和律师协会合作发布的《少年司法标准》中就建议：对于少年涉嫌实施妨害行为、轻微犯罪行为(成瘾性行为、轻微盗窃)等，警察应当采取限制性最弱的措施，包括：不干预、给与必要协助、调解、在自愿前提下将少年移送社区组织或强制性将少年移送精神中心或公共健康部门。(25)See STANDARDS RELATING TO Police Handling of Juvenile Problems, Juvenile Justice Standards, Institute of Judicial Administration American Bar Association, https://www.ojp.gov/pdffiles1/ojjdp/83577.pdf, p.4.

对警察自由裁量权的规范主要通过以下途径实现。一是地方少年立法明确哪些案件必须移送法院，一般而言严重暴力犯罪、缓刑假释期间再次犯罪的必须移送法院。二是各警察局制定细化的工作手册，从实体和程序两个方面确定一些工作原则。比如，确立尽量不对少年采取逮捕到案措施的原则，警察部门在决定是否移送法院时进行听证程序等。三是加强对警察的培训，包括对少年警务部门警察以及所有可能与少年接触的警察，培训内容除了上述法律、手册规定，还包括关于少年心理情绪特征、与少年进行沟通的技巧等。

第二，警察对涉嫌罪错少年进行讯问。警察讯问因其场所的封闭性、隔离性以及警察各种讯问策略的使用而必然会对被讯问人产生压迫感，无论被讯问人是成人还是未成年人，这一点早在1966年就由联邦最高法院法官在米兰达案中予以阐明。但是，由于早期少年司法制度忽略刑事司法正当程序保护，警察采取侦查措施的程序合法性问题一开始就没有得到应有的重视。1967年的高尔特案虽然拉开了保障罪错少年在刑事司法中宪法权利的序幕，但是，实践中，警察讯问少年嫌犯时应根据其身心特殊性采取与讯问成年人不同的程序、技巧这一原则的落实并不理想。

在少年罪错案件中，警察讯问的第一个问题是嫌犯的米兰达权利问题。依照米兰达规则，警察讯问前要告知被讯问人有保持沉默和获得律师帮助的权利。被讯问人可以放弃米兰达权利，但必须是出于自愿。对少年嫌犯而言，对“自愿“与否的考量还以其对米兰达规则的认知程度为前提。在高尔特案之后，学者对罪错少年放弃米兰达权利进行实证研究，有的认为绝大部分少年不能真正理解米兰达权利的内容，(26)See A. Bruce Ferguson & Alan Charles Douglas, A Study of Juvenile Waiver, 7 San DIEGO L.REV. 39 (1970), p.54.有的研究则显示不同年龄阶段的少年在理解能力上有差异，但都在不同程度上存在理解不全的问题。(27)See Thomas Grisso, Juveniles' Capacities to Waive Miranda Rights: An Empirical Analysis, 68 CALIF. L. REV. 1134 (1980), p.1160.20世纪90年代末以来，医学界对青春期个体的脑部结构和神经发育研究兴起。研究证实，人的大脑结构，特别是皮质至20岁早期仍然在向成熟发展。(28)See Jay N. Giedd et al., Brain development during childhood and adolescence: a longitudinal MRI study,Nature Neuroscience 2 , (1999); Tomá? Paus et al, Structural Maturation of Neural Pathways in Children and Adolescents: In Vivo Study, Science, Vol. 283, Issue 5409,(1999).因此，即使警察在讯问前向少年嫌犯宣读了米兰达规则，他们因自身认知能力问题也无法真正理解其内涵，更不清楚放弃米兰达权利的后果是什么。在这种情况下，如果不采取特别措施确保少年嫌犯能够充分理解米兰达权利内容，那么刑事司法对少年嫌犯的权利保障还不如成年嫌犯。

联邦最高法院也早就意识到对少年嫌犯放弃米兰达权利而作的认罪口供要予以特别审查，并在1969年确立了“综合因素考量(Totality of Circumstances)”的审查原则，(29)See Fare v. Michael C., 442 U.S. 707, 1979 U.S. LEXIS 133.也就是要结合少年嫌犯的年龄、认知能力、受教育程度、身体状况、讯问时的具体情境、少年以往进入刑事司法体系的经历等因素综合判断该少年是否是自愿放弃米兰达权利。但这毕竟是一种事后的审查，而且完全由法官自由裁量决定，对警察讯问缺乏直接的指导、约束。因此，有些地方警察部门发展出专门对少年嫌犯适用的米兰达规则，如新罕布什尔州于1985年开始对少年嫌犯使用一种对各项权利在宣读后分别予以解释并逐一确认少年是否理解的模式。(30)See Marco Luna, Juvenile False Confessions: Juvenile Psychology, Police Interrogation Tactics, and Prosecutorial Discretion, 18 NEV. L.J. 291 (2017),p.315.有些州法院则要求少年嫌犯必须在其家长或其他合适成年人指导建议下作出是否放弃米兰达权利的决定，否则法院将不认可口供证据。学者则认为在讯问过程中始终有少年嫌犯父母或其他合适成年人在场，或者少年案件中确保有律师代理是更为有效的方法。(31)See Thomas Grisso, Juveniles' Capacities to Waive Miranda Rights: An Empirical Analysis,68 CALIF. L. REV. 1134 (1980), p.1141, pp.1162-1164.

少年罪错案件中，警察讯问的第二个问题是讯问策略与技巧。瑞德讯问术(Reid Technique)为美国大多数警察部门所采用，其所包含的讯问策略与技巧有：以提供虚假证据方法对被讯问人施加压力或制造假象以获取认罪口供，不让被讯问人说话除非他(她)认罪；反复同样问题；引导性提问等。(32)See Jessica R. Meyer & N. Dickon Reppucci, Police practices and perceptions regarding juvenile interrogation and interrogative suggestibility, 25 BEHAV. Sci. & L. 757(2007), pp.760-761.警察在讯问少年嫌犯时同样采用上述策略与技巧，而这往往并不能进入法官审查视线。

大量心理学研究显示未成年人对特定事件的理解、记忆和表述更容易受到一系列社会和精神因素的影响，也就是其“易受暗示性(Suggestibility)”程度比成人更高，年纪越小，越容易受他人影响。(33)See S J Ceci, M Bruck, Suggestibility of the Child Witness: A Historical Review and Synthesis, Psychological Bulletin Volume: 113, (1993) pp. 403-439.因此，在讯问中，当警察使用上述压迫性、欺骗性技巧时，被讯问少年很容易被警察引导而作出与事实情况不相符的陈述，甚至是虚假认罪。2002年的一项研究显示，在125起被证实是虚假认罪的案件中，有40起是18岁以下的未成年人案件，其中7人不满14岁，根据这些未成年人的陈述，导致他(她)们虚假认罪的一个很重要原因是讯问警察说：只要认罪，就可以回家。此外，警察还假装有DNA鉴定证据以对被讯问少年施加强大压力并在讯问中展示现场照片为其口供提供素材。(34)See Steven A. Drizin , Richard A. Leo, The Problem of False Confessions in the Post-DNA World, 82 N.C. L. REV. 891 (2004),pp.963-969.

2021年，警察在讯问少年嫌犯过程中使用欺骗等策略获取口供的做法最终引起一些地方立法的干预，伊利诺伊州、俄勒冈州以及纽约州议会已经通过法律，禁止警察在讯问未成年人时采用上述欺骗性技巧，其他一些州也有跟进此类立法的趋势。(35)See Three states are banning police lying to juvenile criminal suspects to coerce confessions. Could Ohio follow? July 25,2021, https://www.cleveland.com/court-justice/2021/07/three-states-are-banning-police-lying-to-juvenile-criminal-suspects-to-coerce-confessions-could-ohio-follow.html.

第三，对少年嫌犯的逮捕与羁押。在美国刑事司法制度中，逮捕(Arrest)是案件启动的标志以及让嫌疑人到案的手段，被逮捕的嫌疑人是否需要被羁押是由法官审查决定。但是，在嫌疑人被逮捕到其面见法官期间的24小时或48小时内，嫌疑人是在警察控制之下，失去人身自由，处于暂时的被羁押状态。在少年罪错案件中，为显示与成年人案件的区别，往往用“控制”(Take into Custody)代替“逮捕”，这样的好处是减少负面标签影响，即那些曾经被采取过控制措施而最终未受司法判决处置的少年在今后求学、就职过程中可以就“是否被执法部门逮捕过”这一提问作否定回答。

按照少年司法儿童保护理念，对涉嫌罪错的少年应当尽量不使用逮捕措施，1976年的《报告》也要求警察尽量采用传唤这种不限制人身自由的方式。然而，受严打刑事政策影响，自20世纪80年代以来，警察逮捕未成年人的数量持续上升，进入21世纪后才逐步下降，即便如此，2018年美国全国对未满18岁未成年人执行逮捕的仍达72.8万次。(36)See Charles Puzzanchera, Juvenile Arrest 2018, JUVENILE JUSTICE STATISTICS NATIONAL REPORT SERIES BULLETIN, U.S. Department of Justice, June 2020, https://ojjdp.ojp.gov/sites/g/files/xyckuh176/files/media/document/254499.pdf.

关于警察逮捕未成年人后的控制时间，1976年的《报告》指出：警察逮捕未成年人后，应尽快交法院决定是否羁押或者交由该未成年人的父母，羁押在警察局看守所只能在极少情况下使用。(37)See Juvenile Justice and Delinquency Prevention, Report of Task Force Juvenile Justice and Delinquency Prevention, National Advisory Committee on Criminal Justice Standards and Goals Washington: 1976, p. 214-215.如今，联邦法律确立的标准是将警察的控制时间限定在6小时以内，但各地警察局的具体规定则存在差异。比如，马萨诸塞州是按照联邦标准执行，明确警察一旦核实了少年身份信息并完成登记程序后就应当将其带至法官处，或者交于其父母、其他监护人，或者移交专门的社会机构。(38)See Massachusetts Juvenile Arrest Procedures, Municipal Police Training Committee, https://www.mass.gov/files/documents/2018/06/27/Juvenile%20Arrest%20Procedures-June%202018%20-%20FINAL.pdf#:～:text=A%20juvenile%20charged%20with%20delinquency%20offenses%20shall%20not,the%20%20Department%20%20of%20%20Youth%20Services6.芝加哥警察局则规定对不满12岁的少年，警察控制时间不超过6小时，12岁以上的未成年人则一般是不超过12小时，在暴力犯罪中可以达24小时。(39)See Processing of Juveniles and Minors under Department Control, Chicago Police Department, 29 February 2020, http://directives.chicagopolice.org/directives/data/a7a57be2-12c31445-ca112-c329-5f0053d940bf80d8.pdf?hl=true.

关于逮捕后以及法官裁定予以羁押的少年嫌犯的羁押场所问题，未成年人和成年人应当分别羁押，这是少年司法制度发展初期就得到广泛认同的原则。然而，最新数据显示，2019年年中单日在看守所羁押的未成年人数为2900人，其中76%是在成人看守所被羁押，(40)See Zhen Zeng & Todd D. Minton, Jail Inmates in 2019, U.S. Department of Justice, March 2021, https://bjs.ojp.gov/content/pub/pdf/ji19.pdf.这一比例在近20年里基本没有变化。这部分未成年人主要是16、17岁涉嫌严重犯罪的未成年人，还有就是农村、偏远地区因为没有专门的少年看守所而被羁押于成人看守所的。

第四，警察部门对涉案少年档案信息管理问题。少年法院对少年案件采取前科记录封存制度，然而警察部门的记录封存问题却长期没有得到应有的重视，其结果是，虽然单位、个人很难从少年法院那获得罪错少年的前科信息，却很容易从警察那里获得。警察部门所保存的信息所涉及的少年，不仅包括最终被法院认定构成罪错的少年，还有仅被警察口头警告或者在警察处理阶段被分流出刑事司法体系的少年。而信息内容除了执行逮捕等法律文书，还有少年嫌犯的照片、指纹甚至DNA信息等。

20世纪60年代，研究调查发现，警察部门的信息披露广泛存在，不仅是应其他执法部门要求调取信息，还包括应军队招募人员背景调查需求而披露，有些警察部门甚至会将信息披露给私营单位雇主，因为他们认为雇主有权知道其要雇佣的人所犯罪错的情况。(41)See David R. Barrett & William J. T. Brown, and John M. Cramer, Juvenile Delinquents: The Police, State Courts, and Individualized Justice, 79 HARV. L. REV. 775 (1966), p.785.有7个州的法律规定了警察部门少年前科记录销毁制度，一般都规定是在法院裁决生效一段时间后销毁，有些规定还要求少年在此期间没有再犯或法院认为该少年行为已经矫正等。(42)See Elyce Zenoff Ferster & Thomas F. Courtless, Beginning of Juvenile Justice, Police Practices, and the Juvenile Offender, 22 VAND. L. REV. 567 (1969), p.605-606.显然，在这一时期，大部分州都没有关于警察销毁少年前科记录的规定。

1967年的《报告》就警察部门对少年嫌犯的照片、指纹管理与一般信息管理分别作了规定。对于指纹和照片，《报告》首先限定了提取少年指纹的条件，在指纹和照片的使用方面确立了严格限制使用原则，即，执法部门为履行职务可以使用少年的指纹和照片，其他的使用应当由法院基于个案许可。《报告》还规定，少年的指纹档案和照片在下列情形下需从其档案移出或销毁：没有指控或指控被撤消，少年未被认定有罪错行为，少年已满21岁，且16岁后没有罪错行为。警察部门保存的少年罪错记录应当与成年犯罪人的记录分别保存。对于一般信息，《报告》规定了未成年人信息与成年人信息分别保存原则、未经法院许可不得披露原则。(43)See Juvenile Justice and Delinquency Prevention, Report of Task Force Juvenile Justice and Delinquency Prevention, National Advisory Committee on Criminal Justice Standards and Goals Washington: 1976, p. 221-227.

半个世纪后，上述情况有所改善，但各地存在差异，距离理想目标仍有较大差距。最新统计显示：所有州的法律都规定少年法院程序的记录要保密，15个州只规定了销毁少年法院记录，25个州和哥伦比亚特区的法律允许青年申请销毁其警察部门和法院记录。而且有些州规定记录包括执法部门所有涉案少年的档案、信息，有些则未将照片、指纹、DNA等个人信息纳入销毁范围。(44)See Andrea R. Coleman, Expunging Juvenile Records: Misconceptions, Collateral Consequences, and Emerging Practices, U.S. Department of Justice, December 2020, https://ojjdp.ojp.gov/publications/expunging-juvenile-records.pdf.

(二)其他少年警务工作

除了上述处理少年罪错案件，少年警务的工作内容主要还包括以下三个方面。

首先是保护受侵害的少年，这既包括犯罪被害人也包括受其他行为侵害的少年，如遭虐待、忽视的少年。警察在查处成年人犯罪案件以及少年罪错案件过程中，遇到受害人是未成年人的，要采取特别措施，包括即时联系家长或其他监护人、个人信息保护、联系社会机构给与生理、心理照顾等。在这项工作中，警察需要与儿童保护服务机构等其他政府部门或社会福利机构密切合作。特别是在儿童遭遇家庭虐待、忽视的案件中，如果是警察先接到报案出警，就需要评估该儿童所处的家庭环境是否安全、是否需要将儿童从其家庭中带离。即使是儿童保护服务机构先到现场，当其决定要将儿童带离时，也往往需要警察协助执行。这种决定的作出对该儿童和家庭都会产生很大影响，因此对警察而言也提出了更高要求。有些儿童保护服务机构就表示，在处理此类案件中，警察会更侧重于搜集证据证实犯罪，而不是将保护儿童放在首位。(45)See Theodore P. Cross & David Finkelhor, Richard Ormrod, Police Involvement in Child Protective Services Investigations: Literature Review and Secondary Data Analysis, Sage Journal, Volume 10 Issue 3, August 2005, p.226.

其次是少年相关犯罪预防与被害预防。刑事司法体系中，警察部门是最接近社区的，因此，在犯罪和被害预防方面也最具条件和责任。就目前警察所采取的措施而言，主要包括以下三大类工作：一是在日常警务工作中强化少年犯罪和被害预防，比如，加大对重点区域的巡逻，特别是少年经常出没的公共场所以及校园周边，及时发现、制止少年违法犯罪行为，排除学校周边的安全隐患；二是积极参与学校犯罪与被害预防教育，很多地方警察部门与辖区内学校建立常规联系，由警察到学校进行讲座，宣传法律知识和自我保护常识；三是积极参与各类行为、心理矫治项目。比如，参与吸毒治疗项目，让项目参与人了解相关法律。

最后，组织活动增进少年对警察的信任。少年对警察的信任有助于其形成对法律权威的尊重，也有利于提高警察执法和犯罪预防工作的成效。各地警察部门主要通过组织警察职业体验(Police Explorers)项目、警察运动联盟(Police Athletic Leagues)项目来增进警察和少年的相互了解和信任。前者指警察部门自己组织或者参与商业机构组织的针对青少年的警察职业体验项目，让参与者了解警察工作内容、方式，据统计，每年大约有2500名青少年参加该项目。(46)See Police Explorers Become a Law Enforcement Explorer, https://www1.nyc.gov/site/nypd/services/law-enforcement/youth-programs/explorers.page.警察运动联盟则有较长历史，发源于20世纪早期的纽约，当地警察在办理少年团伙犯罪案件过程中发现导致这些少年犯罪的一个原因是他们没有什么娱乐消遣方式和地点，于是警察自发寻找运动场所并担任运动教练。1932年，纽约警察局正式宣布成立少年警察运动联盟，(47)See Back to History: Crime Prevention History, https://www.palnyc.org/history/2015/12/31/crime-prevention-bureau.如今，大城市警察局基本都以非盈利机构的形式通过募集资金开展此项活动，让少年更多参加体育运动并在运动中增进和警察的友好关系。

三、美国少年警务的模式之反思

从上述内容可见，美国少年警务制度虽然仍存在各种问题，但已经得到全面发展，无论是在刑事司法领域还是一般意义的社会安全以及警民关系方面，各个环节上的相关立法、政策、制度都已经建立。回顾总结其发展历程和工作内容，有两个问题值得我们深思。

(一)警察干预少年罪错行为的界限

美国少年警务模式的一大特点是警察与少年的接触面是非常广泛的。纯粹以保护为目的的警务工作争议较少，但是对涉嫌有罪错行为特别是身份犯罪行为的少年予以干预的界限及其效果，却在理论和实践上经历了变化。

美国刑事司法体系所处理的少年罪错案件包括两大类：一类是依照刑法规定无论是成年人还是未成年人都应当承担刑事责任的犯罪行为；还有一类是“身份犯罪”，也就是因为是未成年人实施所以构成犯罪，而成年人实施则不是犯罪的行为，比如说逃学、离家出走，不听父母或教师管教、与犯罪团伙人员在一起等。就第一类行为而言，因为美国各州刑法规定的承担刑事责任年龄普遍低于我国刑法规定，且行为本身包括我国刑法规定的犯罪行为和治安管理处罚法规定的治安违法行为，因此实际涉及的少年犯罪案件数量远比我国要多。而“身份犯罪”则类似于我国《预防未成年人犯罪法》所规定的不良行为，数据显示，2018年少年法院处理第一类少年罪错案件逾74.5万，少年身份犯罪案件近9.8万，(48)See Sarah Hockenberry & Charles Puzzanchera, Juvenile Court Statistics 2018, National Center for Juvenile Justice, April 2020,https://ojjdp.ojp.gov/sites/g/files/xyckuh176/files/media/document/juvenile-court-statistics-2018.pdf.前期警察处理的此类案件数量显然更多。

将反抗父母管教定为违反法律的行为，无论是在英美国家还是中国都有历史传统。1646年美国第一部关于不服管教儿童的立法在马萨诸塞湾殖民地通过，对于不服管教或者反抗父母的儿子，甚至可以处死。在学者看来，此类法律在当时更多是出于经济目的考虑，即确保家庭中仆人和孩子服从管教，以保障家庭农牧业活动的正常进行。(49)See Lawrence R. Sidman, The Massachusetts Stubborn Child Law: Law and Order in the Home, 6 FAM. L.Q. 33 (1972), pp.42-44.少年法院制度出现后，各州法律陆续将此类身份犯罪划归少年法院管辖，并且身份犯罪的种类也予以扩大。此时，其目的主要是希望通过国家机关对少年不良行为的早期正式干预来及时纠正其不良习性，防止其最终走向犯罪。

这种早期干预，如果是如少年法院制度最初所倡导的是以一种非刑事的、保护的方式进行，具有合理性。但实际上，其处理仍然是在刑事司法体系内运行，警察接警处置并导致此类少年被审前羁押的情况十分常见。据统计，1971年6月30日单日，在被羁押的4.8万余名少年中，21%是身份犯。(50)See Alan J. Couch, Diverting the Status Offender from the Juvenile Court, 25 JUV. Just.18 (1974),p.19.自20世纪50年代少年法院开始遭受质疑起，身份犯问题也是其中被批评较多的。批评者指出，因为标签作用以及制度实际运行中往往身份犯和其他罪错少年关押在一起而习得犯罪等原因，对少年身份犯罪的干预常常是更容易导致其滑向犯罪，而不是制止犯罪。

1974年的联邦《少年司法和罪错预防法》(JuvenileJusticeandDelinquencyPreventionActof1974)是对之前有关身份犯罪处理之争论的回应。该法要求各州在处理身份犯的程序方面作巨大改变，如此才能获得联邦资助。主要内容之一就改变以往那种通过刑事司法体系处理身份犯罪的做法，将此类行为和一般罪错行为区分开。(51)See Herbert A Marra & Richard Sax, Personality Patterns and Offense Histories of Status Offenders and Delinquents, 29 J. JUV. & FAM. Cts. 27 (1978), p.27.此后，很多州一方面通过立法缩小身份犯罪范围，另一方面积极推进分流项目，包括警察接警后将少年分流至社区相关机构或项目中，而不是移交少年法院审理。

综上，对于少年身份犯罪行为以及其他轻微的罪错行为，以警察为看门人的刑事司法体系的干预应当十分审慎，是作为家庭、学校及其他社会机构处置无效情况下的最后选择。警察一旦介入，涉事少年的负面标签影响必然产生，因此，最好的做法是立法减少身份犯罪罪名，实践中严格限制警察介入条件，而不是先将大量行为纳入身份犯罪类型中，实践中再由警察分流出刑事司法体系。

(二)少年警务中的警察角色与功能

警察干预少年行为的合理界限是由警察的角色和功能决定的。虽然1829年伦敦大都市警察局建立时强调警察的主要功能是犯罪预防，警察就是公众。但借鉴英国警察制度发展起来的美国警察在很长一段时间里强调的警察功能就是法律执行，特别是处置犯罪。社区警务推行以来，警察功能和形象有所改变，但处置犯罪，仍然是其首要、核心职能。而且，从对抗式制刑事诉讼模式来看，警方和被告显然是对抗的两端。警察虽然知道也认同对于未成年犯罪嫌疑人要采取与成年嫌疑人不同的程序，但终究还是犯罪嫌疑人。要求警察以法官甚至社会福利机构工作人员的角色方式对待涉案少年，显然不现实。

基于上述原因，为确保“儿童最大利益”原则在少年警务制度和工作中的落实，需要做到以下三点。

首先，在组织形式上，要建立专门的少年警务部门，同时对所有警察进行必要的少年问题培训。如上文所言，任命专职少年警务警察、建立专门的部门只是少年警务发展的初级阶段。但不可否认的是，这也是最现实的方式。受警察角色和文化的影响，让所有警察都具备保护少年的意识并践行于实际工作中还需要较长的时间。在此之前，由专门的部门、人员集中处理少年案件，可以在很大程度上保证制度落实。

其次，需要有明确、细致的法律、规范界定警察行为，包括什么情况下可以采取强制措施，什么情况下可以羁押，讯问时不能使用哪些技巧等等。换言之，顺应警察注重法律执行之文化特征，以具体的法律、规则、部门工作手册先规范警察行为，并以此推进警察文化的改变。

最后，要建立警察部门和其他国家机构、社会组织的合作机制。警察保护处于危险境地的儿童、分流罪错少年，都需要有相应的机构、项目支持，警察部门自身不可能承担长期救助、保护儿童以及对罪错少年进行矫治的职责。因此，少年警务的发展也依赖国家和社会整体儿童权利保障制度和机制的发展。