新中国乡村治理制度变迁研究探索
——基于历史制度主义的视角

李 甜，牛 伟

（1.太原工业学院，山西太原 030013；2.太原科技大学经济与管理学院，山西太原 030024）

0 引言

彼得·霍尔和罗斯玛丽·C.R.泰勒认为，历史制度主义作为新制度主义政治学的三大主流学派之一，将制度作为重要的分析对象，既包括带有强制性规则的正式制度，又包括伦理和风俗习惯在内的非正式制度。历史制度主义比较关注制度变迁和制度作用，主要试图寻找影响制度变迁的主导力量和动力。将制度视作自变量，历史制度主义的逻辑就是围绕这一自变量去分析与之互动的因变量，即研究既有制度或者传统结构下的制度如何影响制度结构内的政治行为、组织关系、政策方式和内容以及社会现实等[1]。认识清楚历史制度主义内涵，在探讨中国乡村治理制度变迁时，不能脱离中国乡村社会发展的历史背景和现实环境变化。在关注国家机器政治权力对乡村治理制度进行机械干预的同时，还不能忽视传统文化历史惯性对乡村社会发展所带来的影响。本文重点从历史制度主义中关于制度变迁和制度作用的方向入手，主要从三方面对新中国乡村治理变迁历程中的制度进行分析：第一，关注不同时期国家大战略背景下对其影响；第二，关注变迁历程中非正式制度的影响；第三，试图探索路径依赖现象，从而实现乡村治理的路径选择。

1 我国乡村治理制度的变迁历程

1.1 新中国成立前的乡绅把控治理时期（1949年前）

建国之前中国传统社会的特点是“弱国家，强社会”，宗族体制和乡绅社会是中国乡村治理的基本特征。具体表现为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”[2]主要因为：一是封建王权出于缩减乡村管理的成本考虑；二是传统农业社会国家的赋税制度能够满足中央对乡村的基本需求；三是受儒家“善治”思想主导、地理和文化断层制约，中央实际对传统乡村社会干预和控制的能力有限。这个“合作”主要体现在对农村土地收益分割上，承认地主的土地所有权和地租收入的合法性，而乡绅地主阶层则保证和协助完成对农民的徭役和赋税，中央通过乡绅阶层实现对乡村的管控。即便在民国时期，封建体制也并未发生根本改变，儒家思想和宗族观念根深蒂固，家族和乡绅在很长时期内发挥着维持乡村稳定发展的作用，教化村民，化解村民纠纷等。

传统社会的组织形式，主要表现为乡村社会不仅有乡、里、保、甲等地域性组织参与治理，也有乡村家族和宗族组织的参与，它并不是完全的自治，也非完全的官治或吏治，而是一种“官督绅办”或“官督绅治”体制[3]。这种情况持续到新中国成立前。从历史制度主义分析来看，既有制度或者传统结构下的制度，因为传统社会权力的运行机制、社会结构以及文化传承的固化，导致制度结构内统治阶层行为、社会关系以及政策的内容、形式都呈现出长期的惯性。制度这一自变量在长期的历史进程中，并没有发生质变。

1.2 新中国成立之初到改革开放前期（1949—1978年）

从新中国成立到改革开放前期，我国乡村治理经历多次变迁。新中国成立初期，由于长期国内动荡，中国乡村社会结构变得碎片化，乡村治理处于停滞甚至倒退的局面。中国共产党借助多次土改运动，促使新中国在新中国成立初期基本完成对乡村地区的管理，促使乡村社会走向稳定。建国前几年，在乡村地区一度实行区——乡（村）县两级制，国家权力第一次真正渗透到中国乡村。1958年中共中央发布《关于在农村建立人民公社的决议》，决定在全国范围内取消两级制而建立人民公社。人民公社不仅仅作为经济社会组织，而是一个政治、经济、军事、社会及个人生活高度融合的复合型社会组织。人民公社建立实现了我国乡村治理结构转变，体现了国家机器及国家权力对乡村治理模式的改变和塑造。到六十年代初，针对人民公社发展过程中出现的一些问题，中央压缩了各地人民公社的规模，进而在公社内部实行“公社——生产大队——生产小队”三级组织与管理体制[4]，以生产队作为基本核算单位。在该时期，公社干部是维系整个公社制度的关键，其主要职能便是向乡村基层民众（社员）传达并执行上层政策和指令。

这一时期无论是乡村治理结构改变还是具体政策变动，都表明中央需要改变过去农村治理中，乡村社会结构离散和缺乏管控的状态，希望借助正式制度，彻底改革乡村旧有的秩序及习惯，从而便于更彻底地在农村推行党和政府的政策，整合农村地区资源，推进国家战略建设。

1.3 改革开放以来的乡村治理制度（1978年至今）

改革开放以来，随着国家政治经济政策调整，中国社会正在发生转型和重组，乡村治理结构也相应变化。改革开放初期，人民公社制度自然解体，但旧有制度的惯性依然在延续，新的制度建构无法在短期内完成。20世纪80年代初，广西河池地区村民自发尝试建立的一种全新的基层组织形式——村民委员会，此后基于这种模式的乡村治理制度改革也自上而下展开。1982年12月，新修订的《中华人民共和国宪法》基本确立了“乡政村治”[5]的治理框架，即乡镇一级建立人民政府，以取代解体的人民公社，在村一级实行村民自治。1983年，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，政府以行政命令的形式终结了人民公社制度。1998年，村民自治制度被中国政府作为一项正式制度在广大农村推行开来。这一时期，人民公社体制作为治理模式逐渐从乡村社会退去，而“乡政村治”的乡村治理模式逐步被政府承认、推广和完善。

2006年，国家全面废除农业税，对我国乡村治理产生了一定的影响。从此在中国维系了两千多年的农业税被正式废除，国家以税收手段控制乡村的机制已经不复存在。随后国家不断加强对农村、农业和农民的财政扶植和补贴，而国家对农民的补贴则直接通过国家财政执行。这一时期，农村基层选举制度、村民自治制度的推行以及新时期的基层干部与群众的关系成为关注探索的重点。

2 制度供给与乡村治理制度变迁

2.1 国家战略与乡村治理制度变迁的互动关系

行为主义往往忽略国家在政治发展中的作用，而历史制度主义对行为主义进行了矫正和弥补，重新重视了国家力量在制度变迁中的重要作用。通常而言，制度的生成有社会内生型制度供给模式、外生型制度模式和复合型制度供给模式[6]。第一种强调社会自动形成规则或制度降低运作成本，第二种强调国家战略通过自上而下的制度供给强制推行，第三种是内生与外生相结合所形成的制度规则。新中国成立以来我国乡村治理制度经过几次大的变迁，经历了社会内生型制度供给模式向外生型制度模式转变，之后外生型制度模式又向复合型制度供给模式的转变历程。而我国现阶段正处于第三种制度供给模式。无论是宗族乡绅制度向人民公社时期的“政社合一”制度变迁，还是改革开放以后的“乡政村治”制度取代“政社合一”制度，建国之后我国乡村治理制度变迁历程都受到了国家力量明显作用，以国家战略为切入点更容易理解乡村治理制度变迁。

历史制度主义认为各国制度或国家的变化要么来自对其他制度的学习，对新的信息做出反应，要么来自国内批评性因素累积从而产生的对制度的压力[7]。进入社会主义计划时期的最初几年，在工业基础薄弱，百废待兴的客观环境下，维护政权稳定、增强国防力量成为国家面临的紧迫任务。国家一方面需要向当时有着丰富农业改造经验的苏联学习；另一方面在中国工业化初期，将农村地区视为工业化的资源积累源地，国家需要不断强化对农村地区的管理。计划经济时期，尤其是人民公社化时期，国家权力高度渗透到乡村社会。人民公社仍属于复合型制度供给模式，它最初源于基层乡村社会，后经过国家的认可和推广，从而成了新的乡村治理制度，引发了我国乡村组织体系的重构[8]。在这一过程中，自上而下的制度供给在后期占了重要地位，同时也催生了农村社会中的一些社会与经济问题。

面对出现的一些问题，中国政府立足自身国情，及时做出重大战略调整，促使中国社会重新焕发生机活力，思考如何解放和发展农村地区的生产力，开始考虑如何构建一种更加接地气、通民情、人民满意的乡村治理制度。改革开放后，中国社会在发生巨变的同时，为乡村社会寻求一种新的治理框架和模式，如何构建乡村治理制度显得尤为迫切。国家在顺应历史潮流、实现和坚持改革开放的同时，逐渐避免对广大乡村的过分干预，充分尊重乡民意愿，激励民众的创造性。在国家发展战略的引导下，中国农村地区逐渐形成“乡政村治”的乡村治理新模式，造就了中国乡村社会结构和乡村治理制度的重大变革。

2.2 关注非正式制度对乡村治理的影响

历史制度主义强调国家对制度塑造作用的同时，还关注非正式制度对制度构建的影响。非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等，它是得到社会认可的行为规范和内心行为准则[9]。在关注环境变化对制度变迁的影响作用时，不能忽视非正式制度。传统文化中伦理、风俗以及惯例对乡村社会和谐稳定发展有着不可忽视的影响。正式制度无法消弭乡村社会的非正式制度运行空间，必须以非正式制度作为前提，“因地制宜”“因时制宜”地将正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根[10]。

中国社会经历几千年的封建帝制，传统的儒家思想以及相配套的宗族观念已经在乡村社会根深蒂固，仅仅依靠新中国成立以来的政治运动、经济转型以及文化意识形态的构建难以在短期内消弭传统观念的影响。改革开放后，国家基于自身国情，逐步推行计划生育基本国策。在农村实行初期，却遭遇村民的不理解与抵触。究其原因主要有五点：一是为实现人口控制目标，政府要求百姓遵守计生政策，履行公民义务[11]。这与农村盛行的“传宗接代”、“多子多福”等传统伦理观念相抵触；二是乡村社会中的价值观念和伦理规范中的“善”的观念，很容易和一些人存在“利”的观念发生冲突错位，导致民众行为选择差异；三是村干部在政策推行中，急于完成上级布置的工作任务，少数村干部工作存在急躁心理，容易与村民加剧矛盾，削弱信任；四是乡村社会中宗族势力、地方“恶霸”等不同利益群体的存在，也给乡村治理中正式制度推行带来了难度与困境。五是中央政府、地方政府与乡村基层组织可能存在意图偏好和认知差异。

3 我国乡村治理未来的路径选择

3.1 乡村治理的困境：路径依赖

彼得·豪尔认为历史制度主义在分析制度的建立和发展过程中强调路径依赖和意外后果。[12]制度设计可能不只是按照当今的情况进行设定，而是背上了历史的“包袱”，带有着历史的惯性。我国乡村治理制度变迁中，旧有制度依旧会对新的制度以及制度改革带来影响，其坏的层面将在实践过程中逐渐被剔除，而良性制度特点将会被新的制度延续和保留。例如，我国建国之后的历次土地改革，从私有制到人民公社制度再到家庭承包责任制，最终形成的土地制度是一种集体土地所有制度与私人经营权利的结合，秉承了之前制度合理的成分，同时也适应了时代和生产力的发展要求，形成制度上的路径依赖。

此外，无论是家庭联产承包责任制度还是农村村民自治制度的产生，都带有一定程度的意外性，按照历史制度主义的特征分析，随后这种意外性的成果迅速被政治化，再而被自上而下的加以普遍推广适用。这种模式体现出制度与人的互动关系，在制度产生过程中也存在权力的非对称性。这种意外性，应该在今后的乡村治理中加以尊重和保护。总之，有了制度与人的互动关系和权力的非对称性，制度才具备变迁的动力，得益于路径依赖和意外后果，制度的变迁才有实现的可能。

3.2 乡村治理的路径选择

当前我国乡村治理的制度供给更加偏向于内生与外生相结合所形成的制度规则，在理论层面，既要考虑国家权力和政策引导，又要尊重社会自动形成规则的自发效应。制度变迁的完成，不仅需要打通理论的经脉，更要看重实际，具体方法便是制度创新。制度创新一般指制度主体通过建立新的制度以获得利好的行为，是围绕制度的行为主体，在制度进阶过程中存在对利益分配的问题。从我国乡村治理制度的变迁历程看，按照历史制度主义的分析范式，体现的是国家与乡村各主体之间权力和利益的博弈。处理好利益的分配，保护行为主体特别是乡村基层民众合法权益，是我国乡村治理制度设计核心所在。按照历史制度主义的分析，我国乡村治理路径选择应该注意三点：

1）处理好国家和社会的关系。国家权力和社会的自治作为我国当前乡村治理制度的主要供给，应进行合理的调度。一是针对乡村治理的制度设计，应该基于乡村社会客观存在的自下而上实践操作原则，在不违反宪法机制前提下，充分尊重治理过程中民众积极性和创造性。二是在一些关键问题上，国家要积极介入并加以引导，通过国家智库建设为乡村治理提供理论规范和建议参考。三是通过国家财政和政策倾斜，因地制宜扶植农村产业，推进乡村地区转型发展。四是有必要将国家行政制度和村民自治制度两者结合起来，以上层建筑的构建来整合国家和地方资源，从而推进农村地区经济发展。总之，在“大政府小社会”的背景下，国家在推进乡村治理进程中要做到有所“为”而有所“不为”。

2）注重国家意志和社会传统的协调。我国现在处于高速发展时期，社会文化的多元性愈发明显。一是国家和政府要注重加强对乡村地区广大民众的教育，推动农民的再教育，在乡村地区普及知识文化，积极引导乡村民众学习社会主义先进文化，培养和塑造民众的认识观、价值观和社会观。二是积极保护良性的且适应社会主义文化多元性的优秀民俗和优秀传统文化，增强对乡村地区非物质文化遗产的保护。三是以法律的形式规范落后的、野蛮的传统陋习。国家意志对社会传统的协调，归结为三个词：引导、规范和约束。

3）推进城乡一体化建设。改革开放以来，我国城乡发展呈现出二元化结构，城乡发展差异严重，降低城乡两极分化，是政府需要解决的迫切问题，也影响到我国社会的稳定和可持续发展。一是通过政策和财政倾斜加大对乡村的投入，发展乡村经济，缩小城乡发展差距。二是坚持社会主义初级阶段对利益的多元化分配原则，依靠法制和法治，充分尊重和保护个人的合法权益，加强法治社会建设，将国家、社会以及个人纳入法的范畴内。三是坚持问题导向，解决现实问题。现阶段，农村的土地流转、村民自治和选举、土地被非法征用、强拆等社会现实性问题，需要政府主导各方形成合力，共同解决民生问题。

4 结语

通过历史制度主义的分析范式，很容易理解我国乡村治理制度变迁过程和行为主体之间的互动关系，明晰路径依赖和路径选择的逻辑关系。制度本身就是一系列社会关系的集合体，涉及行为主体权力和利益的分割和重新分配。新中国成立以来我国乡村治理的制度变迁过程中，无论是制度变迁的背景、内容以及动因，其本质依旧是制度结构的框架下，制度与人的相互关系。得益于制度产生和运作时权力的非对称性，路径的选择才有可流动性和可塑性。因此，之后我国乡村治理制度改革和变迁过程中，需要注重各行为主体利益分配和协调，这是治理能否成功的关键所在。总之，我国乡村治理未来路径选择，应该注意国家层面自上而下的制度安排与乡村社会自下而上的制度供给的契合，不断减少农村基层组织自治过程中的障碍，保障农民的土地和发展权益，注重非正式制度与正式制度在乡村治理中的互动关系，注重乡村基层治理多主体的参与，并且提高各主体的积极性，从而共同推动乡村治理走向“善治”。