谁在“难民武器化”？

姜浩峰

2021年12月3日，滞留在白俄罗斯和波兰边境的难民儿童收到冬衣。

一段时间以来，白俄罗斯边防军都在指责波兰军队使用催泪瓦斯，并“整夜开放扬声器、聚光灯和频闪灯”，甚至放出枪声对难民施加“心理压力”。

实际上，早在11月份，联合国难民事务高级专员菲利波·格兰迪就曾在欧洲议会发言时，明确反对波兰粗暴对待边境难民。已经是欧盟国家的波兰、立陶宛，在边境地区阻止由白俄罗斯方向进入欧盟的难民，已有一段时日。2021年11月，白俄罗斯国家电视台第一频道曾播放过一段画面，立陶宛士兵暴力驱赶难民，不仅踢打躺在地上的难民，还放狗咬人。

12月3日，联合国禁止酷刑委员会发表了对立陶宛《禁止酷刑公约》第四次履约报告结论性意见，特别对这个波罗的海沿岸国家虐待难民移民、监狱条件恶化、对酷刑案件调查不公等问题表达关切。

而来自北约特别是美国的解读，却与联合国有关机构的说法不同。譬如北约负责联合情报和安全的助理秘书长戴维·卡特勒就称，出现在白俄罗斯与波兰、立陶宛边境的难民，是对欧洲国家的“混合威胁”。

“难民武器化！”早在2021年4月，卡特勒就曾如此说，“他们可以在（对方）国家中制造混乱和不团结的战略，破坏对方国家的民主价值观，并在民众中散播疑虑。”卡特勒还几乎指名道姓地称，“北约的对手经常使用混合战略，因为他们意识到，他们无法在常规冲突中于政治、军事或经济上制胜”。

目前的白俄罗斯与波兰、立陶宛是否处于战争状态？从传统视角看，当然不是——双方并没有宣战，甚至双方的军队也没有接火。可波兰陆军前司令斯克什普恰克是这么说的：“对我来说，从一开始就很清楚，如果所有政客都说‘难民危机’是针对波兰的混合战争，那就让我们保持一致。”

看来，斯克什普恰克认为自己的国家与白俄罗斯处于某种战争状态。然而，又是谁挑起这场“战争”，或者说，谁在让“难民武器化”？

联合国难民事务高级专员菲利波·格兰迪就曾在欧洲议会发言时，明确反对波兰粗暴对待边境难民。

在拒绝了三千多难民的庇护申请后，立陶宛内政部长艾格尼·比洛泰特称，同意自愿返回的难民将获得1000 欧元外加返程机票。

比起此前的300欧元来，1000欧元确实不算一笔小钱了。可对于试图进入欧洲的这些难民来说，他们跋山涉水，跨越多国，来到欧盟的东部边境，并不是为了来领取1000欧元遣散费的。

联合国难民署于2021年11月17日发布的趋势报告显示，2021年，被迫流离失所者的人数仍在持续增加，更多的人因暴力、不安全局势和气候变化逃离。目前，全球被迫流离失所者人数已超过8400万人。与2020年底的8240万相比，被迫流离失所者的人数有所增加。

由于2021年上半年全球爆发的冲突和暴力事件，目前有近5100万人处于境内流离失所的状态。

这些难民中有相当数量由水路或者陆路前往欧洲。从地缘上分析，欧洲距离中东和非洲更近，他们更倾向于前往英法德或者北欧。毕竟，在欧洲他们能“收获”更多。譬如2016年，德国收到了高达722370份避难申请，位列欧洲国家第一。至于北欧国家为何吸引力大，且看瑞典的政策——居住在州住房或接待中心的成年寻求庇护者，每人每天可获得24克朗（2.57欧元）补助。居住在政府提供的住房但必须自己负责食物开销的难民，每天可获得71克朗（7.60欧元）。获得难民身份后，难民可以参与瑞典的“两年一体化”项目，学习瑞典语和工作技能。积极参与者每月可获得约7700克朗（716.88欧元），如果他們有孩子或住房，补助数额则更大。

难民在欧洲各地流离，甚至出现各种地下产业链。2015年4月，五艘偷渡船在地中海沉没，导致一千多人丧生，国际舆论哗然。2015年9月2日，土耳其海滩上漂浮的一具3岁幼童遗体，则成为难民问题“最揪心的画面”。类似的情况仍时有发生。

2021年11月24日，一艘偷渡船从法国出发后，在试图穿越英吉利海峡前往英国的途中沉没，导致27人死亡。这一事件引起了英法两国出现龃龉。毕竟，“脱欧”之后的英国在难民问题上已经不怎么听从欧盟指挥。

就在英法两国吵得不可开交之时，波兰、立陶宛等欧盟国家与白俄罗斯边境的难民危机仍在持续。波兰已向与白接壤的边境地区派遣大量军警并架起铁丝网，严防非法入境。事实上，2015年难民危机爆发后，欧洲国家就纷纷采取修建围墙、增派警力等措施加以应对。

譬如处于欧盟东线的匈牙利，就曾在边境线上修铁丝网，以阻止难民进入。2015年10月，欧盟议会达成了一系列与难民有关的表决。最终，各国达成一种“摊派”模式。亦即欧盟中22个成员国分摊接纳在匈牙利、希腊、意大利境内的难民。但这样的接纳方式并不是平均分配，也不是将难民照单全收。而是依据这22个成员国的国内生产总值（GDP）、人口数量、已处理避难申请人数等综合考量，同时对难民进行一系列甄别。当时欧盟称，大约有三分之一难民可以真正留下来。英国《金融时报》则称，“按照国际法，欧洲必须为每一位抵达欧盟的真正难民提供庇护，但政治现实是，难民数量太大，以至于很难维持国民对该政策的支持，欧洲将设法逃避自己的承诺”。

即使欧盟愿意提供补贴，匈牙利仍不愿意接收难民。原因在于，难民数量之多，来源之复杂，堪称一波未平一波又起，难民高潮来临时，军警拦截都无法阻止成千上万人越境，谁有能力迅速挨个进行甄别？获得一名难民补贴的同时，却或许要去面对三个甚至五个难民。这就是应对难民冲击第一线的欧盟国家的为难之处。统计表明，2017年，意大利接收的难民中，叙利亚难民量下滑到第五位。更多难民来自厄立特里亚、尼日利亚、索马里、苏丹，来自冈比亚的也不少，这些国度，都是欧洲传统难民来源地。“实际上这些所谓难民，很多来自利比亚南面的黑非洲，他们根本不是战争难民，而是趁卡扎菲倒台后利比亚混乱、边界松弛之际偷渡的经济移民。反观利比亚本地战争平复后，难民数量是有所减少的。”有知情人士向《新民周刊》记者如此分析。

对于不愿意接收难民的匈牙利，欧盟内部有人指责其“漠视人权”。2018年9月12日，欧洲议会以448票赞成、197票反对、48票弃权的表决结果，决定制裁匈牙利。可因为意大利和东欧一些国家坚决反对，这样的制裁没有付诸实施。

与匈牙利类似，波兰、捷克、立陶宛等国也拿到了欧盟拨付的难民补贴。可他们一边拿着补贴，一边祈祷难民最好别进入本国——这些国家本身还是西欧国家劳动力的来源国，本国就业不充分，如何吸纳难民？早在2017年，欧盟委员会主管移民、内部事务与公民事务的委员阿夫拉莫普洛斯就宣称，要对波兰、匈牙利及捷克三国拒绝履行欧盟难民分配协议问题，启动违规程序。可这几个国家对欧盟所给予的难民补贴，还是垂涎的。2021年7月12日，立陶宛国家广播电视台就曾报道称，欧盟将在8月拨付1000万欧元给立陶宛，用于解决难民问题。到11月，欧盟委员会主席冯德莱恩前往立陶宛首都维尔纽斯召开新闻发布会，宣布已经给了立陶宛3700万欧元的紧急援助款，下一步欧盟将在2022年底前向立陶宛、拉脱维亚、波兰拨付2亿欧元用以对付难民危机。

可拿到欧盟拨款的波兰、立陶宛持续在做的并不是接纳从白俄罗斯抵近的难民，而是不惜采取暴力手段将他们拒之门外。

白俄罗斯方向的难民从哪里来？要到哪里去？据德国《图片报》的报道，来自中东地区伊拉克、叙利亚边境的库尔德人是涌入白境内难民的主力。原本，他们还在找机会走地中海老路进入欧洲。可随着欧盟的“东方伙伴关系”国家之一白俄罗斯受到西方制裁，暂停履行“东方伙伴关系”义务，包括暂停实施配合欧盟的难民遣返计划，具体来说是“允许来接种疫苗的73国公民免签证在白俄罗斯逗留5日”，一些中东难民瞅准机会，通过海路进入同样局势混乱的乌克兰东部，再由此走陆路进入白俄罗斯，希望经波兰、立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚，最终到达德国或者北欧国家。

11月19日，难民在2021年白俄罗斯与波兰边境白方一侧等待领取食物。

立陶宛当局披露的统计数据是——从白俄罗斯非法入境的难民，2020年仅81人，2021年上半年增至800名。到2021年11月，聚集在白俄罗斯同波兰、立陶宛边境的难民达到1.2万-1.5万人。

从时间轴纵向比较，可见白俄罗斯进入立陶宛、波兰一线的难民数量确实大幅度上升;可从空间轴横向比较，比之从土耳其方向进入欧洲动辄十万众甚至数十万众的难民来，这一数字并不惊人。

2020年3月，土耳其和希腊之间，曾因难民问题而局势紧张。当时，因为叙利亚伊德利卜又起战事，叙利亚当局再次无法限制移民和难民流，使得土耳其难以应付。土耳其总统埃尔多安称：“我们单方面无私的时期已经结束，西方应该分担对难民的责任。”

比之仅仅是欧盟“东方伙伴关系”国家的白俄罗斯来，土耳其本身是北约成员，亦曾一度渴望加入欧盟。总体上说，当下的土耳其与西方的关系，比白俄罗斯与西方的关系要近很多。可当14万难民从土耳其方向靠近作为欧盟国家的希腊时，希腊明确希望其中4.9万难民返回土耳其。由此，希臘安全部队、土耳其特种警察部队到达边境附近。希腊安全部队向难民施放催泪弹。据俄新社报道，在“边境冲突”中，164名难民受伤，被送往医院。

一年多前土耳其和希腊接壤之地的这次难民事件，从规模上说，比如今白俄罗斯与立陶宛、波兰边境所发生者大很多。可其并没有引起西方媒体的太多关注。然而，这次当2021年夏季开始，由白俄罗斯进入西方的难民数量开始增多之际，西方媒体就大篇幅报道白俄罗斯在动用“难民武器”。

西班牙王家埃尔卡诺研究所国防和安全问题首席研究员费利克斯·阿特亚曾解读何谓“混合威胁”：“混合，意味着除了国家层面的出手以外，还有更多角色参与其中。我们看到企业和犯罪集团或因为追求利益，或因为各自目的而参与到某些针对第三方的破坏稳定或侵略的行动中。”在阿特亚等专家看来，难民武器已经可以和2007年左右兴起的互联网社交媒体等进行配合“作战”，相当于游击战的现代化版本。

美国塔夫茨大学教授兼国际关系主任凯利·格林希尔则分析称，白俄罗斯出其不意地打出“难民牌”，是报复欧盟制裁的一种举措。“由于西方国家普遍认为2020年的白俄罗斯总统选举有舞弊行为，白俄罗斯总统卢卡申科及其亲信长期受到西方制裁。内外交困之下，白俄罗斯当局便有所行动。” 凯利·格林希尔如此表示。

在她的著作《大规模移民武器：强迫流离失所、胁迫和外交政策》中，曾列举自1951年以来发生的56个“胁迫性难民”案例。她发现，有约73%的情况，这种做法能帮助难民强制输出国达成部分目标，在约50%的情况下，难民强制输出国能达成几乎所有目标。凯利·格林希尔认为，难民强制输出国会瞄准难民目标国内部存在的政治分歧，通常是同情难民派和反对难民派之间的分歧。这一做法可能会给难民目标国的领导人造成压力。这次白俄罗斯如此举措，亦不例外。

某种程度上说，白俄罗斯如此行事，是西方自己造成的。白俄罗斯的现任外长马克伊、前任外长克拉夫琴科等人，都曾努力通过“转向西方”使白俄罗斯的外交多元化，就连西方目前口诛笔伐的卢卡申科，一度也希望在一定程度上与西方交好。但西方对白俄罗斯搞“外交战”、层层加码进行制裁，甚至想颠覆卢卡申科政权，最终让卢卡申科带领白俄罗斯选择与同被西方嫌弃的俄罗斯报团取暖。

2021年11月26日，在白俄罗斯与波兰边境的布鲁兹吉边境检查站附近的难民聚集区，白俄罗斯总统卢卡申科（前右）与难民见面。

表面上看，白俄罗斯边境难民向西进发，确实让波兰和立陶宛领导人倍感压力。法新社报道，在申请前往立陶宛的3272名难民中，只有54人获得了庇护。在立陶宛边境的难民称：“这里是一个监狱，我们缺少食物，很多人都病了，但我们别无选择。”当2021年11月8日起，第二波难民潮约4000人接近波兰边界时，波兰方面发表声明称，不接受来自白俄罗斯的难民。随后，有的难民用石块、树杈和爆炸物，暴力冲击边界，波兰军警用催泪瓦斯、高压水枪和震爆弹反击。波兰边防军1.5万人驰援。

波兰总统杜达称这些难民的行为是“侵略”。波兰总理莫拉维茨基则指责俄罗斯总统普京是此次难民危机的幕后策划者。

为什么波兰方面此时如此说？一大原因是11月4日，俄罗斯与白俄罗斯签署“联盟国家一体化法令”。卢卡申科在接受俄罗斯卫星通讯社采访时称，俄罗斯和白俄罗斯的一体化没有任何界限。他还说，“两国尚未接近建立统一货币，这是更高水平的一体化”。眼看著“东方伙伴”与自己渐行渐远，又确实有难民自白俄罗斯向西进入欧盟，处在“第一线”的波兰开始指责俄罗斯。

亦是处在“第一线”的白俄罗斯根本不承认波兰的指责。白俄罗斯内务部强调，难民是合法入境的。白俄罗斯在2021年10月中旬之前一直允许叙利亚、埃及、阿富汗、巴基斯坦、也门和尼日利亚等国公民在明斯克机场办理落地签，被难民看作进入欧洲的快捷通道。“西方在阿富汗和伊拉克制造难民，用制裁打击白俄罗斯经济。过去我们制止毒品和难民进入欧盟国家，现在我们没钱替你们解决难民问题了！想解决难民危机，要么撤销对我们的制裁，要么开放难民入欧通道！”卢卡申科表示。

出现在白俄罗斯边境的难民中包括伊拉克库尔德人和阿富汗人，而伊拉克战争和阿富汗战争正是西方国家造成的。

因为欧盟不打算向之前那样给“东方伙伴关系”之一的白俄罗斯代为阻挡难民的经费，白俄罗斯势必也就得在难民问题上另谋出路。“难民炸弹”就在这时候引爆了。凯利·格林希尔称，“白俄罗斯政府联合当地旅行社，干起了批量输送难民的生意，填补国库的同时，还把持着‘人质’，作为与西方谈判的筹码”。

华语智库研究员、新华社世界问题研究中心研究员盛世良证实了白俄罗斯的旅行社参与难民工作之事。“在白俄罗斯当局的默许下，从可落地签的这些国家飞往明斯克的航班由2019-2020年的每周17班增为2021年第一季度的每周40班。白俄罗斯旅行社负责接待和安置，再把难民带到设铁丝网的边界旁，让他们越境。据说当局从中获得可观的经济效益。”

莫斯科卡内基中心有学者认为，这一波难民危机的出现，确实能给欧盟制造麻烦，惩罚波兰和立陶宛等仇俄国家。同时，能迫使欧盟求普京对卢卡申科施加影响，以换取对白放松制裁。更能促使卢卡申科更依靠俄罗斯。总之，难民危机本身对俄罗斯有一定好处。

2021年11月25日，滞留在白俄罗斯的伊拉克人在明斯克国际机场等待航班。

但俄罗斯官方显然拒绝为难民危机担责。11月14日，俄总统普京对俄罗斯国家电视台表示，此次难民危机与俄罗斯无关。普京甚至不认可白俄罗斯是难民危机的制造方。“出现在白俄罗斯边境的难民中包括伊拉克库尔德人和阿富汗人，而伊拉克战争和阿富汗战争正是西方国家造成的。”普京说。俄罗斯外交部更是声明，不得利用难民问题作为制裁白俄罗斯的借口。俄白两国空降兵在立陶宛边界附近举行空降演习。

2021年12月9日，卢卡申科接受土耳其电视和广播公司采访，详述了白俄罗斯方面如何看待此次难民危机。包括指责波兰、立陶宛效仿美国建边境墙的方式。与此同时，卢卡申科还对土耳其媒体称，美国应该对此次边境危机负责。

卢卡申科为什么要通过土耳其媒体进行此种表述？某种程度上说，在此次难民危机中，土耳其相对处于中立地位——其不代表欧盟利益，也不代表俄罗斯利益。而土耳其也曾因难民危机与欧盟发生摩擦，之后又通过谈判解决问题。在盛世良看来，白俄罗斯可能希望效仿土耳其总统埃尔多安的策略，用难民施压欧盟，迫使欧盟与其对话，进而争取部分解除制裁。

自2016年以来，土耳其确实使用此法屡试不爽，最近的例子是2020年3月，埃尔多安威胁不再控制进入欧洲的难民，胁迫欧盟支持土耳其在叙利亚的行动。可在观察人士看来，相较于土耳其、欧洲难民危机，这次白俄罗斯与欧洲之间的问题更难解决。“毕竟，此次危机的背景是俄罗斯、白俄罗斯长期与西方进行地缘政治博弈的背景，难民问题更复杂、解决难度更高，如何解局，更加考验欧洲国家的意志与能力。”中国传媒大学媒介与公共事务高级研究员吴学兰如此说。