国家能力的缘起、概念及影响因素探究

肖传龙，张郑武文

（1.华中师范大学中国农村研究院，湖北 武汉 430079；2.南京师范大学新闻与传播学院，江苏 南京 210023）

一、国家能力的理论演进梳理

（一） 国家能力探寻的缘起

二战结束之后的30年，关于国家能力相关理论研究一度萎靡不振。20世纪50年代至70年代，行为主义、“社会中心主义”逐渐成为政治学的主流研究方向，国家概念的核心地位摇摇欲坠。G.A.阿尔蒙德和戴维·伊斯顿等比较政治学学者主张从结构功能主义出发，建立政治系统概念，试图提高国家概念在比较研究中的可操作性，而以关注公民个体为主题的理性选择主义学派依然置“国家”“政体”于不顾。在这种“放弃国家”的学术浪潮下，国家的面目变得模糊起来，国家的基本职能和正常行为显得越来越不重要，国家本身被埋进了一堆堆“社会中心论”的抽象概念之中。“制度主义”、政治发展学派试图将自己的概念和方法应用于分析非西方国家的政治发展进程之中，但并未取得成功，结果是不得不转而关注国家建设议题。尤其是在第三波民主化浪潮席卷全球之时，以西方发达国家为范本、以“民主”形态为指引的发展模式并未带来国家的繁荣振兴，人们愈加清晰地认识到，发展中国家不同的发展绩效，很大程度上可以归因于国家能力的不同。20世纪70年代末至80年代初，行为主义研究式微，国家本身再度受到重视，更多地从因变量转变为自变量，国家能力研究开始重新起步，寻求再次出发。1985年， 《让国家回归》 一书的结集出版标志着国家回归学派的形成，重点阐释国家自主性和国家能力这两个核心概念，“国家中心论”与“社会中心论”至此展开对垒。而在中国，20世纪90年代初期社会急剧转型，国家职能重心深度调整，中央政府的财政汲取能力、宏观调控能力曾经一度出现迅速下降的苗头，显现出“强社会、弱国家”“强地方、弱中央”的局面。针对该种现象，大多学者认为这是国家能力欠缺的表现。在此期间，以胡鞍钢、王绍光于1993年发表的 《中国国家能力报告》 为代表的相关论著相继问世，标志着国内国家能力研究的迅速兴起。

（二） 国家能力的定义探索

国外学者方面，彼得·伊文思、迪特里希·鲁斯迈耶和斯考切波认为，国家作为行动者将国家自主性与国家能力相融合，国家能力为国家实现特定类型目标的能力，不仅仅是反映社会团体、阶级或社会的要求或利益。[1]詹姆斯·斯科特认为，国家能力是“国家试图让社会更为清晰、重新安排人口从而使传统的国家职能 （如税收、征兵和防止暴乱） 更为简单容易的能力。”[2]乔尔·米格代尔则称，国家能力为国家领导人运用国家机构让人民去做领导人希望他们做的事情的能力。[3]迈克尔·曼区分了两个层面的国家权力：“其一是国家的专制性权力，即针对市民社会的国家个别权力。它源自国家精英的一系列运作，而这些运作不需要与市民社会群体作例行公事式的协商；其二是国家的基础性权力，即国家能力。一个中央集权国家的制度能力，或是专制的，或是非专制的，而制度性能力则旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令。基础权力是集体权力，一种“贯穿”社会的“权力”。[4]弗朗西斯·福山在 《政治秩序的根源》 一书中，将国家能力界定为“集中和行使权力，要求公民遵从法律，保护自己免遭他国威胁的能力。”[5]

国内学者方面，胡鞍钢、王绍光将国家能力定义为“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力。”[6]黄清吉认为，“国家能力是国家从社会积聚资源并将之转化为可资运用的力量，实施对社会的统治与管理，应对他国的竞争与挑战的整体性能。”[7]时和兴指出“国家能力是国家的政治统治能力与政治管理能力。”[8]黄宝玖提出“国家能力是统治阶级通过国家机关履行职能，统治国家和治理社会，实现阶级利益和社会公共目标的能力。”[9]

（三） 国家能力的内涵廓清

国家是合法垄断暴力的政治共同体，而能力是完成一项目标任务所体现出来的综合素质。国内外学者大多都有将国家能力概念进行窄化或泛化的趋向，其中，窄化趋向表现是将国家能力与国家权力趋向一致，或将国家能力与政府能力一概而论，或将国家能力与国家自主相提并论，例如，苏联并非国家能力强大，而是权力非常集中的论断。事实上，国家能力是国家的一种重要属性或品质，评判一个国家能力强大与否不应仅仅满足于关注一、两个指标。泛化趋向体现是将国家能力视为实现愿景目标、掌握资源的能力，但愿景、目标是否恰当或成本收益是否失衡没有纳入考虑范畴之中。此外，泛化还体现在将国家能力等同于国家实力、综合国力等。事实上，国家能力既是一个不为不现的特殊形态，也是一个因时而变的动态概念，更是一个环环相扣的系统生态，唯有在处理各类国家事务时方能展现国家能力。

所谓国家能力，即合法垄断暴力的政治共同体有效处理领土范围内各类事务，保持社会平稳运转，应对国际矛盾危机所体现出来的综合能力。塞缪尔·亨廷顿在 《变化社会中的政治秩序》 中开宗明义地指出，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于政府的有效程度”[10]，有效国家的实质是强大的国家能力，因此评价国家能力必须考量质量、效率、效果，而国家能力强大突出表现为由坏变好、从无到有、由弱至强所呈现的综合能力。

国家有强弱，能力有大小，国家能力是一个程度问题。国家能力大体上可划分为基础能力与特殊能力两个类别。基础能力是指：确保国家或政治共同体能够有效运转，不会因内外部因素使其覆灭，各个部分都能发挥应有作用的能力。基础能力是一种主动的线性能力，具备显性特征。基础能力包括信息能力、公共服务能力、渗透能力三类能力。具体而言，信息能力是指对内部领土范围区域人口、土地、资源等各类信息，以及对外部地缘政治、国际环境等各种状况的掌握能力。公共服务能力是指有效为全体国民提供公共产品与公共服务的能力，以增强国民政治认同感与政治合法性。渗透能力是指合法垄断暴力，使公权力浸润社会各个“毛细血管”，对内对外都能及时掌握主动权的能力。特殊能力是指：政治共同体“上下贯通”“内外联动”“纵横交叉”相整合形成的一种复杂能力，致力于国家构建与国家成长。特殊能力是一种主动与被动相结合的多维能力，暗含隐性、动态、发展等多种特征。特殊能力包括学习能力、发展能力、决策能力、防范化解重大风险能力等四类。分而论之，学习能力是指快速掌握国际先进技术、前沿科技，及时调整、适应制度机制、治理模式，尽快提升自身水平的能力。发展能力是指充分调动使用整个地域范围内各种资源的能力，落实各类决策、政策与战略以提高国家实力的能力。决策能力是指实事求是依据国内外现实环境状况，对各类事务及时准确做出科学、适宜决策的能力。防范化解重大风险能力是指全面准确研判风险挑战，多主体、多中心发挥效能，快速应对国内外重大风险挑战的防卫能力。

二、国家能力的相关概念辨析

（一） 国家能力与国家权力

国家能力与国家权力紧密相连、互为表里。在国内层面，国家权力可以在极端情况下渗透至地域范围内的各个部分，国家权力具备非常强势的影响力、强制力、合法性、法律支配力，但是国家能力往往因为国家权力过大而显趋弱。同样，国家能力对于国家权力也有作用，权力是否合法、能否存续、可否达成上下通贯的执行效果，往往通过能力进行表达、实施和体现，能力趋弱，权力则会大打折扣。而在国际维度，国家权力是国家所拥有的与他国相比较的相对力量，是现有的相对军事、经济力量，国家能力则是国家运用军事、经济、信息技术等力量应对他国竞争与挑战的效能。作为国家能力的必要条件，国家权力决定了国家能力的大小乃至有无，若无权力，即无能力。反之，国家能力又是国家运用权力履行职能的有效性，作为权力主体与能力主体的国家，需要通过能力来证明权力的正当性，其权力的有效存续也需要通过能力来进行维持和保障。

（二） 国家能力与政府能力

政府能力是指“政府凭借所占有的资源，通过政府活动，对市场、企业等社会组织和其它行为主体的影响力。”[11]国家能力与政府能力在治理范围和权力关系上具有显著差异。其一，治理范围不同。狭义的政府仅指行政机关，政府能力是政府机构完成政府职能、政策目标、社会服务等政务所具备的效力，只面向政府机关的服务对象和执政方针。而国家不仅仅是“政府”组成，国家除了包括政府——行政机关外，还包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关，包括领土、国民和一整套治理制度，治理范围上政府明显小于国家。其二，权力关系上有别。国家具备管理权力受托关系的能力，政府具有合法行使行政权力的资格。政府惟有以合法强制为基础的政府权力才能顺利施政，以权力为保障才能提升政府能力，但政府权力来自国民授权，受国家管理。

（三） 国家能力与综合国力

国家能力是综合国力的基础。综合国力是一个主权国家生存与发展所拥有的全部实力（物质力和精神力）与国际影响力的总和力，综合国力发展水平的高低是衡量一个国家和社会强弱与否的尺度。在性质上，“综合国力是已经实现的状态，而国家能力是潜能”，因而综合国力是一个静态性概念。相对而言，国家能力总体上则是一个动态性概念。在关系上，国家能力是综合国力的组成部分，国家能力是国家强盛的必要条件。国家能力强，可以大大促进综合国力不断提高；而国家能力弱，也可以使已取得的综合国力优势逐步丧失。国家能力是一种动态发展的能力，随着国家综合国力的提升，以前可称为国家能力的范畴并非再为能力，而是国力加持下的常规处理。除此之外，国家能力也是一个工具，起到什么样的作用，取决于如何利用。一个最典型的例子就是美国的新冠疫情处理方式，美国的综合国力很强，但在疫情处理上的放任自流表明，其国家能力确有“纸老虎”之嫌。

（四） 国家能力与国家职能

国家职能是国家的职责和功能，“包括‘应然’和‘实然’两个层面的含义，即国家应该承担什么职责和功能以及国家实际上承担了什么职责和功能，”[12]是国家对社会承担的责任和法定的管理权限。国家能力是国家履行相应职能，处理领土范围内各类事务，保持社会平稳运转的能力。国家职能是依据国内外环境决定“该做什么，不该做什么”，国家能力是一种内在属性，能够依据国家职能的调整而进行变化，国家职能调整转变，国家能力的形式、要素也要相应更新改变。国家能力是解决国家职能所提出的治理方向的效率与质量，是有效履行国家职能的手段、工具、条件和保证，国家能力的强弱大小决定了国家职能的实现程度。

（五） 国家能力与社会能力

“社会能力是相对独立于国家的社会及其组织和个人在社会进步与发展过程中的自组织能力和主动参与能力。”[13]社会能力的强弱展现出来的是其自主性强弱，同时还是影响力、控制力、作用力强弱。而国家能力对于社会而言，既是渗透及控制社会的能力，也是从社会中汲取能量以强化和塑造国家的能力。一方面，国家能力与社会能力表现为此强彼弱、此弱彼强、相互对立的能量转换和互补关系，即强国家能力——弱社会能力、弱国家能力——强社会能力，在资源有限的情况下零和博弈争夺资源。另一方面，国家能力与社会能力还将呈现出两者均强、双双弱势、同向发展的一荣俱荣、一损俱损的共生关系，即强国家能力——强社会能力、弱国家能力——弱社会能力，在发展过程中国家与社会已经深度嵌入，“公域”与“私域”既有国家的影子，也有社会的介入。因此，最理想的状态将是两者共生发展，国家与社会存在相互增权的可能性。

三、国家能力的影响因素探究

（一） 强制力量的垄断程度

国家是一个具有强制性的政治组织。在维持社会秩序的过程中，国家行政管理机构在一定的领土范围内拥有合法使用暴力的垄断权，具有唯一性。首先，战争缔造国家也毁坏国家，若对暴力缺乏足够垄断，缺乏对社会的控制，一个小型的社会动荡都有可能颠覆政权，国家存亡离不开暴力。其次，强制力量亦包括国家权力，国家权力与国家能力非正相关关系，但国家权力与国家能力呈“倒U型”关系，在一定范围内，国家能力的强弱取决于国家权力，比如征收赋税，稳定秩序等需要权力相伴的事务。再次，获得内部和外部承认的、稳定的暴力垄断将是国家执政合法性、正当性的基础，在此基础上，国家拥有在特定疆域内制订和执行对所有个人或组织有约束力的规则的能力或权威，若遇阻碍可诉诸武力，这样方可称为真正意义上的主权国家。

（二） 社会结构的活力程度

米格代尔通过“社会中的国家”这一研究路径，强调了国家和社会二者处于一种相互转化的关系，并在发展中起到双向互动的作用，指出了社会结构对于国家能力的重要性，强调社会结构对国家各种能力的综合影响，存在强社会、弱社会两种状态。其一，当社会组织、社会力量掌控足够多物质和文化资源，会自觉形成强社会堡垒使得国家无力渗透地方社会，从而使得国家政令无法在基层落实，国家能力将会严重下降。其二，当社会组织、社会群体完全依附中央或国家时，国家走向过度扩张权力道路，现实情况却是一个在能力上比较软弱的国家，因为弱社会的各个要素互不通畅，势必影响国家处理各类事务能力的发挥，总之，国家作为阶级专政的工具，必须存有但不能过度集权，是一只“被束缚的利维坦”，必须有利维坦来维持秩序，但利维坦权力不能过大。因此，要保证国家和社会能力强大，需正确处理国家与社会关系，让社会充满活力的同时警惕其不反噬、不弱化国家。

（三） 官僚系统的执行程度

制度是能力的核心，官僚系统是国家运行的机理，官僚系统的运行状况将直接影响国家能力，国家能力即理性官僚体系的组织化能力。斯考切波将忠诚而专业的技术官僚作为国家能力的基础，马克斯·韦伯开创性提出一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态的层级官僚制理论，是现代社会实施合法统治的行政组织制度，同时重点强调官僚制、强国家和合法性。国家必须拥有一批忠诚、廉洁与专业的技术官僚才足以推动国家政策的执行和经济发展的进程，官僚制是政治网络的经纬线，所有政策传达、信息传递均需此制度得以实施，专业分工、档案化、技术化处理各类事务将提升国家能力。然而，过于细密的的官僚系统也会破坏国家能力，造成冗官冗费，尾大不掉，导致行政效率下降，助长形式主义、官僚主义，危害国家方针政策贯彻执行。

四、结语

国家回归学派将国家视角带回，以国家自主性、国家能力作为切入点，重视国家的主体地位，强调“国家中心主义”，而国家能力恰恰对于许多国家政治动荡、社会分裂、经济低迷等乱局给予了解释、诊断出病因。然而，若把问题统一界定为国家能力低下或是寄希望于建设“强国家”“大政府”，这样导致的后果将是国家能力的泛化与窄化，仅仅把国家能力视为国家权力或是政府能力，存在“韦伯式”国家形象的偏爱。本文试图重塑国家能力，第一，国家能力是国家的固有属性。第二，厘清国家能力的概念范围。第三，突出国家能力的有效性。总之，将国家能力看作一种不为不现的特殊属性，也是一个因时而变的动态概念，更是一个环环相扣的系统生态。国家能力静态情境下是一个工具，同时动态情境下是一个发展变量。以期转变先前固有观念，全面清晰认识国家能力，进而在提升国家能力时能够靶向发力、精准施策。