本然·实然·应然：论党的领导法治化的三重向度

胡斯逸 ，李 豫

（1.湖南软件职业技术大学，湖南 湘潭 411100； 2.湖南科技大学马克思主义学院，湖南 湘潭 411100）

“改革开放以后，党坚持依法治国，不断推进社会主义法治建设。”[1]新时代背景下，将党的领导纳入法治轨道，使党的领导在法治轨道上运行是推进全面依法治国的重大课题。2018年，习近平总书记首次提出“推进党的领导制度化、法治化”，明确了党的领导法治化既是“加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”[2]。这一论断揭示了当代中国法治与政治的逻辑关系，明确了中国特色社会主义法治建设的重大任务，对加强和完善党的领导并实现其法治化具有重要理论意义和实践意义。

一、本然学理阐释：党的领导法治化的内涵理析

（一） 党的领导法治化的逻辑结构

1.明晰党的领导主体。党的领导法治化实质上是将党的领导活动法治化、制度化，并“通过依法执政方式实现党对国家政权领导”[3]。推进党的领导法治化必须通过党的领导，而党的领导又需要党内组织和成员积极配合与履职。在这一逻辑的纵向切面上体现出来则是从党中央到党的基层进行有效领导的主体构成。根据最新修订的 《中国共产党章程》 的规定，“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”[4]。党的领导法治化作为完善党自身建设的政治任务和法治课题，必须接受党组织的领导方可执行，党的领导法治化建设的不断推进是受其领导并被实时监督的。党组织和党的领导干部在执行并监督党的领导法治化建设的过程中以领导主体身份出现。

2.确定党的领导客体。在推进党的领导法治化过程中，党的领导客体是在长期的实践中由历史和人民决定的，并在党规和国法中明确规定。从概念意义上分析，党的领导客体即是指“党的不同领导主体所实施的领导事务及其范围具有各自的限定性即各自仅针对特定对象。”[5]根据职权法定原则，要求党的领导要在党章和宪法范围内进行领导活动，将领导权以法律的形式展现出来。这需要通过国家权力体系和国家机构体系的载体来实现。因此，推进党的领导法治化进程中，必须正确处理党与各级人民代表大会、政府、法院和检察院以及监察机关的关系，依法掌握和控制国家权力，通过法定程序明确党的领导客体，并在此过程中实践党的领导法治化。

3.规范党的领导过程。一般而言，党的领导主体作用于党的领导客体的程序方法和体制机制就是党的领导过程的外在表现，规范党的领导过程需要党的领导主体坚持权责清晰原则，在思想和行为上牢牢坚守把握法治理念，将法治精神融入党的领导全过程，从而实现党的领导法治化的整体优化。法治区别于人治的关键是法治更加强调治理的程序性。用程序规范党的领导方式和领导行为，而程序之间的衔接使党在各项领域内的领导更加明确，有利于发挥党协调各方的作用。党的领导法治化不是一蹴而就的，是以党内法规和国家法律为依据，经过系统有效的过程引导，并在此过程中不断发挥党的领导主体的能动性，方能使党的领导法治化进程不断开拓新局面。

（二） 党的领导法治化的发展阶段

1.党建立后 （1921—1977年）。党自成立之日起，就非常重视革命领导权的问题。中共四大通过的 《对于宣传工作之议决案》 指出，要宣传革命运动的世界性与阶级性，“以端正党的理论方向”[6]，首次提出无产阶级革命领导权问题。1954年，中华人民共和国第一部《宪法》颁布，它“不仅把党的领导写进人民民主统一战线的政权中, 还在此基础上逻辑地得出了党继续领导的结论”[7]。这部宪法体现了建设时期党不断探索先进领导方式所做出的努力,同时也为党的领导法治化进程提供了根本大法的保障。

2.改革开放后 （1978—2011年）。党的十一届三中全会后，全党上下认真清理“左”的错误，并在此基础上举行了党的第十二次全国代表大会。大会召开前夕，邓小平明确指出：“修改党章是要进一步明确党在四个现代化建设中的地位和作用。”[8]这一思想为党的十二大党章以及随后制定的宪法 （简称八二宪法） 指明了方向。这一时期的党章和宪法都在此前的基础上充实了党的领导的内容，对党的领导的客观审视和理性规定稳固了党的执政根基，推动了党的领导法治化发展进程。

3.党的十八大后 （2012年至今）。党的十八大后，习近平总书记带领全党上下取得了全方位、开创性的执政成效，引领党的领导法治化建设迈向新台阶。习近平总书记指出，要“坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式”[9]，再次明确党的领导要走法治化道路。2018年，习近平总书记指出要“推进党的领导制度化、法治化”，这是由党的领导核心和人民领袖第一次公开明确提出“党的领导法治化”概念，该论断不仅阐释了党的领导和中国特色社会主义法治建设的内在统一联系，而且在学理上回答了党领导法治建设和党的领导自身迈向法治化的实现逻辑，为工作实践给出了明确的指导。2020年，习近平法治思想被首次提出，并被确立为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想内涵丰富、体系完善，以“十一个坚持”为基本框架，将不断把党的领导法治化推向高峰。

二、实然现实分析：“党的领导法治化”的现实向度

（一） 党的领导法治化的重大意义

1.增强党的权威的需要。树立党的权威是我们党在建设社会主义法治国家进程中必须完成的工作，党的领导法治化是形塑党的权威的重要方式。新民主主义革命以来，中国共产党以大无畏的革命精神带领中国人民冲破封建“藩篱”，与多阶层中国人民一起为中华民族谋富强。10年“建设”时期，党领导人民取得“一五计划”的胜利，使中国社会的面貌焕然一新，但1966年之后的一段时期，党内出现了严重错误，对蓬勃发展的社会主义事业造成了极大影响。党的十一届三中全会召开后，全党开始总结新中国成立以来正反两方面经验，在努力纠错的基础上推动党内法治、国家法治。随着中国特色社会主义事业的不断推进，我们党在依法治国和依规治党等重大问题上的认识不断深入，全面依法治国、建设社会主义法治国家已经成为共识。回顾党的百年历程，正是在磨砺中树立党的权威，以法治稳定党的合法性权威，不断朝着形成法理型领导权威的方向发展。理论和实践的事实印证了必须不断推进党的领导法治化，党的权威才能稳固扎实，中华民族伟大复兴的中国梦方能早日实现。

2.处理党和法关系的纽带。中国的政治与法治的辩证关系，在不同时间、阶段表现方式不同。新中国成立以来，探讨政治与法治的联系总是围绕着党和法展开，习近平总书记总揽全局，明确指出“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。”[10]就当今时代而言，如何处理好党和法之间关系的重点在于坚持党的领导法治化，不断推进党的领导法治化建设是优化党和法关系的战略支撑点。党的领导法治化实质上是党的领导权的法治化、制度化，并在实现法治化的过程中加强党领导各方、统筹协调的能力。党依法领导党内法治建设和国家法治建设，法治建设支持并保障党的领导，二者在党的领导法治化进程中相互耦合，实现统一。

（二） 党的领导法治化的推进现状

党的领导法治化取得了重要成就。2018年，习近平总书记提出“推进党的领导制度化、法治化”的命题后，党的领导法治化实践与建设得到了长足的发展。第一，成为习近平法治思想重要组成部分。2020年，中央全面依法治国工作会议召开，习近平法治思想被确立为全面依法治国的指导思想。在习近平法治思想中，要求不断加强党的领导法治化，不断完善党的领导方式方法，把党的领导贯穿全面依法治国的全过程。第二，拓宽了党内法规体系。党的领导是全方位、深层次的，作为管党治党的法规依据，党内法规体系必然要包含党的领导法规。党的领导法治化建设深化实践了党的领导法规，凸显了党依规治党、依法治国、依法执政的伟大实践，成为拓宽党内法规体系不可或缺的部分。第三，践行了中国特色社会主义法治价值理念。党领导下的法治是全心全意为人民谋利益的法治，是保障人民依法享有各项权利的法治。党的领导法治化旨在完善党的领导方式，推进全面依法治国伟大实践，进一步规范党组织和党员领导干部在领导人民进行社会主义建设中的行为，强化党全心全意为人民服务的宗旨，充分体现了党对人民和法治的尊重。

党的领导法治化建设仍有不足。第一，党内法规和国家法律衔接协调不足。囿于党规和国法存在界限尚未完全厘清，党规和国法的衔接并不完美。例如，某些党内法规与国家法律重叠；某些事项国家法律进行规定但仍需党内法规细化完善。第二，党规党法执行不彻底。党的领导法治化进程的关键在于党的领导法规的执行，党的领导法规执行效能的不足则影响党的领导法治化发展。部分党员特别是党员领导干部对于相关领导法规执行不到位、不扎实，在一定程度上阻碍了党的领导法治化制度体系的发展与完善。第三，监督效能的发挥不够彻底。中国特色社会主义进入新时代，党的领导法治化的发展往往超越文本复刻，对于党的领导法规实施效能的监督存在对象界定不清、监督意识不足以及程序不尽合理等问题，这都成为党的领导法治化体系不完善的诱因。

三、应然实践动向:构建党的领导法治化的实现路径

（一） 优化党规国法，实现党的领导法治化制度衔接

科学明晰党内法规和国家法律的关系是协调党规与国法的先决条件。二者虽然皆有法律性质，但都具有自身合理的权限边界。党的领导法规从属于党内法规，主要调整的是党内关于党的领导的活动和关系，而涉及到党的领导的国家法律主要规定党对于社会以及公共治理领域的宏观领导。各级党组织应通过线上线下相结合的方式，广泛开展对于党规国法关系梳解的教育活动，坚决纠正“以党代政”论和“国法囊括一切”的错误思想。

通过机制的衔接来健全和完善党的领导法规与国家法律的沟通协同乃是实现党的领导法治化的重要基础。在制度制定方面，党内法规与国家法律的制定机构均应根据当前党的领导具体指向制定法律法规，重点关注党内法规与国家法律重合之处，从源头上消弭二者之间的不协调。同时，构建党内法规与国家法律制定主体的协商机制，从而保证双方立法信息的互通与协作，从立法上减少二者间的冲突。在规范运行层面，针对党内法规与国家法律二者重复规定的部分，特别是涉及党直接领导的领域，应当创新工作协同机制，加强实践指导。一方面，严格要求党的领导法规的执行部门必须在国家法律框架内实施执规行为；另一方面，持续推进党内执规行为的制度化，并与国家法律的实施实现无缝对接，进而推动实现党的领导法治化。

（二） 强化党规国法的执行，增强党的领导法治化建设成效

党的领导法治化的实施首先在于制度的执行，必须增强党的领导法规执行力。良法是善治的前提和基础，善治是良法的目的和归宿，党的领导法治化依照国法和党规执行，是为了维护党的领导、践行党全心全意为人民服务的宗旨。在这一价值目标的指引下，需要充分从两个方面强化执行力。其一，运用主题教育手段，加强执行主体的能动意识，提高党员领导干部的领导法治化能力，使其自觉实现法治化领导。其二，发挥相关党内法规的震慑作用，让党员领导干部“知法畏法”，使其领导行为符合法律法规要求，进而实现党的领导法治化的效果。

总体来看，从自觉执行的角度，党的领导法规颁布后，各级党组织要积极宣传，开展对党组织和党员的教育工作，使其了解党的领导法规的具体内容和基本程序，增强执行的自觉性。从强制执行的角度，各级党组织在宣传教育时要让党员尊重并敬畏党的领导法规，在实施过程中加强监督规范的执行，增强纪律检查力度。自觉执行和强制执行相辅相成，相互促进，共同强化党的领导法规的执行力。

（三） 充分发挥监督效能，为党的领导法治化建设兜底

党依法依规进行领导的过程中往往需要监督来保障法治化领导的持续性。党的领导法治化的建设必须依靠全方位、多层次的监督进行约束，如果没有强制的监督手段和完善的监督体系，其执行就会流于形式，难以持久。

要打破党的领导法治化监督困境需要多方协作，关键是发挥党委的主体作用。首先，由各级党委牵头进行主题学习，提升监督活动的纪律性与严肃性，强化党的领导法规执行意义。其次，委派高素质人才优化监督程序，突破由于程序不当引起的监督方式的框限。最后，明确监督结果，坚持问题导向，提升党的领导法规执行效率。在党的领导法治化实践中不断优化执行与监督的体系，从而构建切实可行的党的领导法治化路径。要跳出执政的“历史周期律”，必须坚持党性与人民性的统一[11]，党的领导法治化是推动新时代党的建设伟大工程的“秘钥”。在全面深化改革的今天，必须坚定不移地推进党的领导法治化建设，方能取得更大胜利。