论“三权分置”对自然资源资产集体所有权实现机制改革的启示

郑一格

（上海政法学院经济法学院，上海 201207）

自然资源是人类社会生产发展的基本要素和基本空间。中办、国办于2019年印发《 关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（ 以下称《 指导意见》），深入贯彻落实党的十八大、十九大提出的“生态文明建设”目标，着手开始系统化研究和推进解决自然资源产权不清、各环境要素碎片管理等问题，加快自然资源资产产权制度改革，以推动自然资源生态和经济价值的充分发挥和合理开发。仔细通读《 指导意见》 不难发现，“全民所有权”词语在《 指导意见》 中，出现了12次，而“集体所有权”词语在《 指导意见》 中，仅出现4次。体现了对于农村集体所有自然资源资产的研究和规划明显落后于全民所有的自然资源资产。这在一定程度上反映出集体所有的自然资源资产存在碎片化、开发程度低和法理基础不完备等客观特征。因此，如何充分发掘集体所有自然资源资产的经济和生态效益，成为自然资源保护法的一大热点和难题。

一、自然资源资产集体所有权实现现状及机制改革的现实意义

相较设施和制度发展更充分的城市，农村地区的自然资源资产更有制度变革的需求和急迫性。

1.农村地区环境保护。环境保护是全社会需要共同面对的问题，但农村地区的环境问题更为严重，相较城镇地区更具紧迫性和重要性。环境保护已经成为制约农村可持续发展的重要问题。传统的农村环境保护存在的一大难点，就在于自然资源的调查估值难以深入落实，进而导致缺乏划分产权主体、产权界线的内生动力。农用地及宅基地等用途明确、开发充分的土地资源远非农村集体组织拥有的全部自然资源。《宪法》 第九条对自然资源的国家所有和集体所有进行了明确规定，原则上所有自然资源都属于国家即全民所有，部分位于农村的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于集体所有。大量森林、草原、湿地等自然资源对整个生态环境系统发挥着基础性的作用。因此，在探索集体所有自然资源产权制度改革的过程中，根本前提是坚持“保护优先”，不能因为追求经济价值的变现和分配就鼠目寸光地破坏自然资源资产作为整体的基础生态功能。

2.自然资源资产物权体系亟待完善。我国是社会主义国家，全民所有和集体所有的公有制是我国社会主义经济制度的基础。虽然已经有上述详实的规定界定了自然资源资产的所有权，但是对于使用权的分配、流转和享有依然存在大片的立法空白。各地的集体经济组织依然遵循着朴素的经济学思维对自然资源资产进行利用，能由集体或组织成员使用的便无偿分配，暂时无法或无能力利用的存在大量荒废现象。用益物权所代表的使用和收益权能暂未获得制度化的回应，同时农村集体自然资源资产发挥的是基础性生态功能，全民受益却难以转化为集体组织的实在收益，因而也缺乏足够的经济或生态利益反馈来激励集体组织深入发掘自然资源资产所蕴含的价值。针对这种情况，我国政府自党的十八届三中全会以来一直积极推动和落实自然资源资产产权制度改革，出台了一系列的政策措施，展现了对于完善产权制度和探索自然资源有偿使用的强烈导向[1]，取得了可观的试点经验。

3.乡村经济发展需要。随着社会主义市场经济改革的不断深化，曾经辉煌的土地承包责任制逐渐展现出疲态，农村的发展也逐渐被拉开，主要表现为农业现代化远远落后于城市化，而城市化又远远不及工业化。根据2015年中央一号文件及党的十九大报告等文件的要求，我国长期致力于“乡村振兴战略”。振兴乡村要求我们不再将农村视为落后的、依附于城镇的行政区划，而是将其视为与城镇平等的二元社会结构之一，具有不同于城镇的贴近生态、价值多元等特点。因此，如何从乡村自身的存量中寻发展，激活集体经济组织所有的各项自然资源资产的经济和生态价值，是乡村振兴战略的关键一着。但是，相较于全民所有的自然资源，集体所有的各项自然资源要素表现出明显的分散特点，而且自然资源的使用权只能在集体内部流转，限制了规模资本的进入，只有依托规模效应和市场机制，才能更大程度上实现自然资源的合理配置和利用，为自然资源所有人创造更大的经济和生态价值。

二、“三权分置”的发展沿革与实现路径分析

所谓“三权分置”是指农用地所有权、承包权、经营权分离。经营权自由流转的格局，是农村基本经营制度发展到今天的自我完善，符合生产力和生产关系相适应的客观规律，能够充分发挥农用地的农业潜力，极大程度地解放农村的生产力。

1.“三权分置”的发展沿革。在“三权分置”之前，我国的农村土地制度是家庭联产承包责任制。根据这项制度，农户家庭作为独立的经济个体，向村集体经济组织申请承包土地等生产资料和生产任务，按照承包合同规定进行农业生产经营，其经营收入除了小部分的费用和税金，全部归于农户。这一制度本质上是在保留集体经济组织对土地的所有权基础上，允许农村居民凭借集体组织成员的资格对土地进行相对自由的使用。这样的制度创新是我国特定社会经济条件下的历史选择，在当时起到了极大的促进农民生产积极性的作用，解放了农村的生产力，具有积极意义。而新一轮“三权分置”改革主要由现实原因导致。根据国家统计局的数据，自1990年之后，我国第一产业的就业人数开始逐渐减少，所占比例由1990年的60.1%下降到2014年的29.5%，下降幅度高达30.6%。随着大量劳动力的流失，农村土地开始大量荒废和闲置。在2011年，全国已有13.5%的农用土地处于闲置状态，2013年这一数字上升到15%。在这样的现实背景之下，承包责任制的局限逐渐显现。按 《农村土地承包法》 的规定，有权获取本集体承包地资格的只能是本集体成员，其他村集体成员以及城市户籍人员没有资格承包集体土地，除了出租等形式之外，也几乎没有资格参与到土地使用权的流转中。受此种制度设计的影响，大规模的资本很难进入农村土地市场，农村的经济发展速度日益落后于城市。现如今，在“三权分置”的制度之下，原先包含于承包经营权中的人身属性被剥离出来。土地经营权所代表的财产属性流转不再因为人身属性的限制而只能限于本集体经济组织之内，因而，为其他资本和经营主体进入农村土地市场扫清了障碍。从此，有能力进行统一科学的规模化经营的经营主体能够获得农用地管理收益，土地资源的确权登记有利于基层环境保护部门对土地资源进行监管，而让渡出经营权的农村居民也可以享受经营权流转所获的经济收益。

2.“三权分置”的路径启示。自2014年起，国家逐步推进对农村承包地的“三权分置”改革，同时也提出要探索宅基地版本的“三权”分置——所有权、资格权和使用权分离。这两项制度创新中，使承包权与资格权的设置，可以为探索其他自然资源资产财产性权益分离提供经验借鉴。对于农村土地这项自然资源资产，承包权和资格权这两项权利的本源都是农村集体经济组织成员能够无偿取得且无限期的权利，具有福利保障功能和成员专属特性，事实上是农村集体经济组织成员基于自己在集体中作为所有权人一分子享有的特殊权利和成员优势。[2]因此，作为非集体组织成员的其他社会主体无法直接获得土地的承包经营权，其法理基础肇始于此。因而，无论是为了坚守农村土地集体所有，还是保障农民的基本居住权，直接将集体所有的土地使用权流转至本集体经济组织之外成员的路径显然无法实现。[3]同时，集体所有的自然资源无法直接被纳入国有自然资源规划之中，碎片化、利用效率低的特点与生态环境的整体性和可持续发展相悖，需要发展集约式管理，利用自然资源的规模效应，充分发掘自然资源的多元价值体现。虽然关于农用地承包权和经营权的位阶、性质和分割关系等问题在学界尚未厘清[4]，但是将土地的经营权单独分置——即经济学意义上的“权能分离”——不仅与我国的政治经济制度框架没有冲突，而且能够在现阶段解放和推进生产力的发展，已成为学界的共识。但集体所有的土地的承包使用依然是不充分的，其使用权能依然存在继续分离的空间，体现在承包经营权只能由集体经济组织内部成员享有，并且基本只存在“集体——村民”的一级通路。这一阶段的承包经营权不仅仅是土地资产的用益物权，依然包括成员权的人身属性，因此无法形成自由流通的市场。对“三权分置”改革而言，分离土地经营权的前提是有效分离集体成员权，只有土地经营权摆脱了身份属性的辖制，才能为其他经营主体进入农村土地市场扫清障碍。[5]158

有理由认为，应当充分研究借鉴承包地和宅基地的“三权分置”制度，将这样的经验推广至集体经济组织所有的各类自然资源资产。集体经济组织成员权充分分离之前，集体所有的自然资源权利只能在集体成员内部流转，体现出强烈的人身属性和成员属性；将成员权充分分离之后，集体所有权的成员权体现为对自然资源资产的收益的分配权利，而分离出来的自然资源使用权则涵盖了集体所有权的纯粹财产属性，能够进行无差异且充分的流转。

三、自然资源资产集体所有权实现机制改革的具体路径

经济收益的获取不能以生态收益减损为代价，因此价值计量较困难的生态效益作为自然资源资产理念提出的重要依据，需要被纳入所有权实现的内容体系。[6]11坚持自然资源资产的集体所有权是从权利源头上对生态价值保值增值的基础性制度保障；而开展自然资源统一确权登记则有利于环境执法机关在自然资源资产使用权环节对使用权主体的行为进行监管和规范。未来对自然资源资产进行合理利用应以维持资源资产整体功能和保值增值，获取资产收益为核心内容。

1.开展自然资源统一确权登记以及统一调查监测评价。在“摸清家底”的过程中应当对同一空间内的自然资源进行多维度评价和估值，力求充分评估得到自然资源的生态效益。只有对集体所有的自然资源资产种类和总量及其蕴含的各维度价值有一个总体性的掌握，才能进一步以国土空间规划为依托，科学制定自然资源资产保护和开发利用规划，同时理顺自然资源资产权利设定与生态补偿、生态红线划定、国土空间用途管制等制度的衔接关系，避免产生冲突。

2.划分有层次的权利谱系。在制度层面划分各级物权的权利范围，使得各主体能够在对自然资源的利用过程中各自获得收益，避免不同主体之间出现大体量的利益纠纷。集体所有权层面，应当着重强调普适性的生态价值实现，体现出自然资源资产作为最普遍的公共产品对民生福祉的重要性。建设良好生态环境，促进最能使全体社会成员共同受惠的公共生态产品供给，是满足人民日益增长的美好生活需要的重要体现。[6]12其下位的他物权设置层面，在对“三权分置”改革的解构和法理分析之后，应当学习“三权分置”改革的思想，沿着成员权与使用权充分分离的道路继续前进，将其推广适用于所有的自然资源资产。

在原有集体边界的基础上，将成员权作为一种显性权利规定下来。集体内部成员享有“经营权+成员权”的承包经营权，集体外部成员只享有“经营权”的财产使用权，无需追求统一、普适的三层次物权架构，最终形成“所有权——承包经营权 （成员权+经营权）”与“所有权——经营权”的双层平行物权结构。[5]162在部分集体经济组织中，已经有牧民或林农等村民个人已经在独立开发利用草原、森林等自然资源的，应当充分尊重其主观意愿，鼓励其根据个人需要选择是否进行使用权的流转，与专门负责某类自然资源资产经营的公司法人形成类似农用地“三权分置”的权利结构。例如，原属于村集体经济组织并已由村民自主承包的采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞的权利等，可以通过这种形式安排其退出历史舞台。如此，不仅能提高村民和村集体的经济收入，也能共享自然资源规模化管理后得以增进的生态功能收益。而针对部分还未充分进行开发利用的闲置自然资源资产或已经由集体经济组织代为开发利用的自然资源资产，可以直接以“权能分离”为指导，将自然资源资产的占有和使用权能流转出去，由专业的企业对大体量的自然资源资产进行统一管理和合理开发，最后再将所获的收益向成员进行分配。例如，北京市房山区史家营乡曹家坊废弃矿山生态修复及价值实现案例[7]，正是史家营乡的集体经济组织通过10多年的努力，代表村民个人统一行使对废弃矿山区域的所有权，回收采矿权并关停煤矿后开展生态修复，并引入市场主体发展生态产业，有效调动了市场主体投资矿山生态修复和发展产业的积极性，最终实现了经济价值和生态价值的统一。

3.引入资本进行规模化、专业化经营。从法律制度的角度将自然资源资产所有权财产属性的剥离予以明确后，应当推进建立集体所有与全民所有的自然资源使用权的市场化对接，形成城乡一体化的自然资源使用权交易市场，引入规模化、专业化的资本对自然资源资产进行经营，实现可直接交易类生态产品的价值。例如，福建省南平市“森林生态银行”案例，正是通过整合林农手中碎片化的山林林权，引入资本成立“森林生态银行”，林农将经过资源估价的林权流转给银行获取收益，而银行则通过科学抚育、集约经营等措施盈利，按照约定比例与集体组织成员分享收益，实现了基于自然资源资产和生态产品的多方共赢。[8]