智慧社会背景下交管证照的电子化应用
——以泸州市为例

简述芬，曹建军，伍炜，刘强，王军

近年来，政府服务机构深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，施行简政放权、放管结合、优化服务改革，“互联网+政务服务”电子政务蔚然兴起。在此背景下，电子证照应运而生。电子证照是由计算机等电子设备形成、传输和存储的证照数据文件，逐渐成为市场主体和公民活动办事的主要电子凭证，是支撑政务服务运行的重要基础数据。电子证照的诞生对于加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力具有积极推动的作用。

截至2019 年9 月，全国范围内有超200 个城市支持90 多种电子证照可通过在线方式实现申领，涉及医疗、管理、商业等行业和领域。目前，学者关于电子证照的应用研究主要分为三个方面：一是对证照在“互联网+政务服务”中应用的电子化［1］［2］、电子证照的归档及未来发展规划研究［3］［4］［5］［6］；二是对电子证照的管理系统及认证等有关技术进行研究［7］［8］；三是电子证照的应用涉及的法律问题研究，如电子政务的法律体系的构建［9］［10］，电子政务引起的行政程序的改革［11］方面。总的说来，关于电子证照应用的研究较多，但缺乏交通管理领域电子证照应用的研究。道路交通秩序管理是社会治理的一个重要方面，道路交通出行是群众日常生产生活不可或缺的一部分，在公安部交管局进一步加大交管电子证照推广应用力度的大背景下，研究交管电子证照的应用，尤其是针对国内三、四线城市交管电子证照的推广应用开展调查研究，对于深化“互联网+交管服务”，提升群众出行便利度，提高道路交通治理水平的意义重大。

一、泸州市交管证照的电子化的必要性

（一）泸州市道路交通安全管理压力持续加大

泸州市是四川省地级市，位于四川省东南部，是全国区域中心城市，川、渝、滇、黔结合部区域中心城市和成渝地区双城经济圈南翼中心城市、重要的商贸物流中心，长江上游重要的港口城市，下辖三区四县，三区即江阳区、纳溪区、龙马潭区，四县即泸县、合江县、古蔺县、叙永县。据泸州市统计局提供数据［12］，2020 年全市公安户籍登记户数158.09 万户，户籍总人口507.95 万人，其中乡村人口305.71 万人，城镇人口202.24 万人，户籍人口城镇化率39.8%。三区（江阳区、纳溪区、龙马潭区）户籍人口达152.59 万人，其中城镇人口为116.89万人，乡村人口为35.70 万人，全年迁入人口2.04 万人，迁出人口3.02 万人。

近年来，泸州市道路交通取得了较大的进步与发展，截止2020 年末［12］，全市公路总里程19708 公里，其中，高速公路里程509 公里，一级公路167.27 公里，二级公路783.54 公里，三级公路261.43 公里，四级公路16807.33 公里，等外级公路1179.17 公里。2020 年末全市公路运输营运车辆数22097 辆（不含市内公交和出租车），其中客运车辆2541 辆，货运车辆19556辆。客运线路582 条（不含城镇公交线路），其中跨省线路85 条，行政村客运班车通达率100%。全年完成旅客运输3043.01 万人次，旅客运输周转量16.40 亿人公里。完成货物运输8424.61 万吨，货物运输周转量111.14 亿吨公里［12］。截至2020 年底，全市机动车保有量达到810542 辆，其中汽车保有量451245 辆，摩托车保有量359297 辆。全市共有机动车驾驶人1122625 人，其中汽车驾驶人701864 人，摩托车驾驶人420761 人。实有驾考中心3 个，驾校56 家，初领和增驾发机动车驾驶证人数7.80 万人。随着道路交通的快速发展，道路交通管理业务不断增多，公安交通管理部门的交通安全管理压力也在持续增大。

（二）政务服务改革倒逼泸州市进行交管证照的电子化改革

2021 年3 月5 日，国务院总理李克强在政府工作报告中指出“加强数字政府建设，建立健全政务数据共享协调机制，推动电子证照扩大应用领域和全国互通互认，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办。”并且要提出了实现企业和群众经常办理的事项“跨省通办”的目标。泸州市作为四川省的一个地级市，是川渝滇黔结合部区域中心城市和成渝地区双城经济圈南翼中心城市，应当在政府服务系统方面进行改进，创新政务服务方式，不断提升道路交通管理水平。

（三）积极推动交管电子证照化是贯彻党中央、国务院深化“放管服”改革部署的需要

道路交通管理业务的增加和贯彻围绕“全面深化改革，推动国家治理体系和治理能力现代化的总目标”，要求泸州市交通警察支队需要以“互联网+”思维转变传统观念，通过创新道路交通管理服务方式、优化交管服务流程，打造智慧政务新模式，实施交通管理证照电子化。

交管电子证照有“三个特点”，即统一性、实时性和安全性，另外，还有“三个便利性”（便利申领、便利出示和便利使用）。积极推动交管证照的电子化应用，既能为市民带来更好的政务服务体验，提升公安交通管理水平，又可以减少纸质证照的使用，有利于消除假证假照的危害。

实现泸州市交管证照的电子化是群众的整体呼声，能够较好的为群众的出行带来便利，体验科技进步带给群众便利性的获得感，迎合社会发展对道路交通管理提出的需求。

二、泸州市交管电子证照的应用现状

（一）泸州市交管电子证照的应用现状调查

2020 年4 月25 日，机动车检验标电子凭证［13］开始在泸州市推行，机动车所有人可以通过互联网交通安全综合服务平台或手机APP“交管12123”申领、查看和使用机动车检验标志电子凭证。机动车所有人不用再到窗口申领，更加便利，同时避免了在机动车上贴、撕检验标志。

2021 年10 月20 日，泸州市作为全国驾驶证电子化第二批推广应用城市之一，机动车电子驾驶证正式启用。除驾驶证存在扣留、暂扣、逾期未体检、逾期未审验、公告停止使用等情形外，凡驾驶证在有效期内的泸州市机动车驾驶人，可以通过全国统一的手机APP“交管12123”申领电子驾驶证，电子驾驶证在全国范围内有效。

为提升货运物流运输效率，方便货车在城市道路通行，2021 年11 月1 日，泸州等175 个城市推行网上核发货车电子通行码，货车驾驶人或管理员可以通过“交管12123”APP 快速查询，了解城市货车禁限行管理政策和电子通行码申领规定，按需申领和便捷出示。这有效防止了城区24 小时禁止货车通行的“一刀切”的情形［14］，有效解决货车进城难、办证难等问题，进一步赋能货运行业，助力现代流通体系建设，推进经济社会高质量发展。

截至2021 年12 月，泸州市交管电子证照有三种，即机动车电子驾驶证、机动车检验标志电子凭证、货车电子通行码。

（二）问卷调查

问卷调查搜集了调查对象的性别、年龄、职业、学历、职称、初次领取机动车驾驶证至今的时间。问卷包含6 个主要问题，分别为：泸州市推广使用交管电子证照的时间；目前调查对象已经申领的交管电子证照的种类；机动车辆驾驶证、行驶证在取得纸质牌证后，认为获得电子证照的优先方式进行选择排序；电子牌证可应用的环节；电子证照的全面应用还面临的困扰以及电子证照的全面应用需着手解决的问题。

开展问卷调查的目的在于进一步发现和挖掘泸州市交管电子证照在应用中存在的问题。调查时间选取在泸州市机动车电子驾驶证启用一个月后，邀请在泸州市内生活或工作的人员作为调查的对象，如公安民警（含交通警察）、各单位拥有高学历或高职称的人士。选取的调查对象对于社会热点问题有持续、密切的关注和研究，能提出较为独立和权威的观点。

此次调查共54 人参与，收集到54 份样本，全部有效。调查对象中，男性占57.41%，女性占42.59%。年龄分段上，25～30 岁的占5.56%，31～40 岁的占42.59 %，41～50 岁的占33.33%，51～60 岁的占18.52%。职业分类当中，交通警察占12.96%，公安机关警察（非交通警察）占12.96%，高校教师占70.37%，鉴定人员占1.85%，其他人员占1.85%。学历层次中，大学本科占50%，硕士占38.89%，博士占11.11%。职称分类中，正高职占18.52%，副高职占25.93%，中级占35.19%，高级（非高校教师选项）占3.7%，初级占5.56%，其他占11.11%。关于问到初次领取驾驶证到调查时的时间间隔，其中尚未获取机动车驾驶证的占9.26%，3 年以下的占1.85%，3～6 年的占9.26 %，6～16 年的占55.56 %，16 年以上的人占24.07%。

三、泸州市交管电子证照推广应用存在的主要问题

（一）交管电子证照应用的宣传推广力度不够

在回收调查问卷中，关于泸州市推广机动车电子驾驶证的时间，调查对象知道准确时间的占18.52%，知道大致时间的占38.89%，不知道的占42.59%。关于目前已经申领了相关证照的电子证照的问题，调查显示：调查对象中尚未申领任何电子证照的占61.11%，申领了机动车电子驾驶证的占37.04%，申领了机动车电子检验合格证的占12.96%，申领了其他电子证照的占3.70%。调查还了解到，有75.93%的调查对象认为信息安全是交管电子证照全面应用所面的临一大困扰，位居第一，可理解为大部分调查对象认为交管电子证照的应用存在较大的信息安全问题。

调查对象中不知道泸州市电子证推广工作者所占的比例最高，达到42.59%，说明公安交通管理部门对于机动车电子驾驶证推广使用的宣传力度不够，没有引起社会各阶层的广泛关注，绝大多数专家不知道或不清楚机动车电子驾驶证推广使用有关事项。截至调查时，调查对象中尚未申领任何电子证照的占61.11%，申领了机动车电子驾驶证的占37.04%，此次问卷调查是在机动车电子驾驶证在泸州启用一个月后开展的，然而只有37.04%的调查对象申领了机动车电子驾驶证，申领比例非常低，可见，交管电子证照的社会关注度不高。此外，有75.93%的调查对象认为交管电子证照的全面应用面临信息安全问题，其实，交管电子证照具有较高的安全性，例如机动车电子驾驶证，它是通过全国公安交管电子证照资源库验证比对，采用数字签名防伪技术，能够有效防止篡改、伪造，保证其真实唯一、安全可靠［15］。

以上调查反映出来的问题皆显示泸州市交管部门和其他相关部门在交管电子证照应用宣传方面力度不够、宣传效果不佳。

（二）交管电子证照申请便利性不足

目前，在取得机动车辆驾驶证、行驶证等交管的纸质牌证之后，申请对象还需要通过互联网自主申请机动车电子驾驶证及电子行驶证等交管电子证照，如果不申请，就不能获得，由此可见，交管电子证照申请的便利性不足。

（三）交管电子证照制度规范不健全

至今，交管电子证照的应用还缺少相应的法律支持，使得交管电子证照在使用的过程当中无法可依。尽管新的《道路交通安全法》（修订建议稿）第107 条已然明确“未随车携带行驶证驾驶证的，但已申领相应的电子证明、凭证的，可以免除处罚”，但可以看出，该建议稿涉及交管电子证照的使用场景的规定还比较单一，仅限于没有携带行驶证、驾驶证这一情形，交管电子证照的法律效力远远低于纸质证照。

（四）交管电子证照业务应用覆盖范围窄

在日常生活当中，交管电子证照的应用场景也比较单一，有两方面的原因，一方面是相关的应用研究不深，导致交管电子证照业务应用覆盖范围窄。例如机动车电子驾驶证只能应用于部分道路交通违法行为和部分道路交通事故的处理，应用范围非常有限。另一方面，尽管目前有很多交管电子证照在全国范围内是统一发放，样式一致，且在全国范围内有效，但仅限于部分道路交通管理业务，交管电子证照以及有关电子数据不能与其他政务部门实时共享，较为孤立。

（五）与之配套的执法流程及执法装备未跟上

交管电子证照逐渐普及应用不断深入，而相关的执法流程及执法装备却没有配套跟上。针对执法流程，现行法律法规仅仅规定了交管电子证照可应用于一些较为具体的执法场景，却没有对相关的执法流程做深入的研究和探讨。关于执法装备，既未设计研究新的装备，也未对传统的执法装备进行优化升级，无法满足当下执法需求。

四、提升交管证照的电子化应用的对策

交管电子证照的全面应用涉及多个方面，立法是前提，便民利民是核心，“多证合一”业务是思路，平台是基础，队伍建设是基本，执法装备是保障，部门协同是关键。

（一）从法律上明确交管电子证照的效力

交管电子证照对于提升政务服务效率，方便群众出行等方面的作用不可小觑，未来“互联网+政务服务”发展将会越来越快，为了避免法律的滞后性以及较好地促进交管电子证照的发展，全面提升国家治理能力现代化，有66.67%的调查对象认为立法部门应当较为有预见性的完善法规，立法应当进一步明确交管电子证照与纸质证照的效力，建议在法律层面明确交管电子证照与纸质证照具有同等的效力。具体内容为：按照标准规范生成的交管电子证照，与实体纸质证照具有同等法律效力，可通过全国一体化政务服务平台在各地区、各部门及各层级之间互认共享，可以作为法定办事依据和存档材料并优先采用，相关部门原则上不再要求办事人提供实体证照及相关文件材料。

（二）提升交管电子证照申领的便利性

目前，针对交管电子证照的申领存在一定的条件限制，例如：机动车电子驾驶证，申请人的驾驶证应当在有效期内，若驾驶证存在扣留、暂扣、逾期未体检、逾期未审验、公告停止使用等依法不能正常使用的，不得申领机动车电子驾驶证［16］；机动车已达到报废标准或注销的，或者机动车被扣留、查封、锁定、被盗抢期间，以及机动车安全技术检验超过有效期，机动车存在交通事故未处理，或造成交通事故后逃逸的，不得申领机动车电子行驶证［17］。为了提升交管电子证照申领的便利性，除了上述限制申请的情形外，申请人在取得机动驾驶证、行驶证的纸质牌照后，相关机构应配套发放机动车驾驶证、行驶证等电子证照。类似的还有需要重新申领机动车电子驾驶证的情形，比如准驾车型、驾驶证有效期、发证机关、机动车驾驶人住址及联系方式等发生变化的，办理换证业务后，需要重新申领电子驾驶证［18］。当事人在公安交通管理部门进行备案之后，系统应当自动更新并通过“交管12123”APP 发放新的交管电子证照，不必由当事人重新申领。

部分申请人因特殊原因无法通过“交管12123”APP 申领机动车电子驾驶证，则需申请人到驾驶证核发地车辆管理所窗口申领，经人工审核后“交管12123”APP 再发放电子驾驶证。针对现在大部分人的机动车驾驶证申领地和工作地或生活地不是同一个地区的情况，应当简化业务流程、加强部门之间的协同、增加申领便利度，可改为：申请人可到生活地或工作地就近车辆管理所办理申领，由受理地的车管所协同采集相关信息，将信息传送到驾驶证核发地车辆管理所进行审核。对于符合申领条件的，交管部门将通过“交管12123”APP 发放电子驾驶证。

谈及未来愿景，有66.67%的调查对象认为应当推进“多证合一”，将机动车驾驶证融入到居民身份证当中，机动车驾驶证不再单独存在，公安交通管理部门在进行现场执法、道路交通违法行为处理以及道路交通事故处理过程中，直接使用准驾资格的相关电子信息。

（三）加强交管电子证照的应用宣传

泸州市公安交通管理部门应当通过微信、网页、短信等网络方式，结合在各医院、社区、商业街区等进行实地宣传，强化相关交管电子证照应用宣传。同时，定期统计交管电子证照的申领情况，并根据申领数据进行深入分析，了解申请人具有申请资格而未申请相关交管电子证照的具体原因，在此基础之上开展有针对性的宣传，扩大交管电子证照的应用。例如，针对现在群众普遍担心交管电子证照信息安全问题，可以采用大众能接受的语言描述交管电子证照属性、特点以及依托的平台，让群众能够认识和接受，制作并向群众发放有关交管电子证照使用及个人信息保护事项的宣传单。

（四）推进交管证照的电子化的深度应用

要进一步研究交管证照的电子化的深度应用，首先，应肯定交管电子证照与纸质证照具有同等的法律效力，只有从法律上确定其效力，才能够在实际应用过程中做到有法可依。其次，需要强化交管电子证照依托的平台建设，为其广泛深入应用提供基础支撑。再次，拓展交管电子证照的应用场景或应用环节，需研究新型执法装备，或者是升级相应的执法装备，完善执法系统和执法流程，从而提升交通安全社会治理的能力水平。

1.拓展交管电子证照的应用场景覆盖范围

目前，公安部交管局已做好顶层设计，统一规划、建设和管理交管电子证照使用平台工作已完成，实现了交通管理证照电子化的统一申请、管理、使用，有效解决了交管电子证照“孤立使用”的状态。但是，仍有81.48%的调查对象认为应当强化“互联网+政务服务”和“交管12123”平台基础建设，强化交管电子证照等基础支撑，实现与全国一体化政务服务平台对接。

调查对象认为电子牌证可应用在这些场景或环节，以拓展交管电子证照的应用覆盖范围。如“出行资格证明”（98.15%）、“违法处理”（90.74%）、“事故处理”（88.89%）、“暂扣吊销机动车驾驶证的执行”（66.67%）、“保险业务”（81.48%）、“车驾牌照汽车租赁”（61.11%）。要扩大交管电子证照的应用场景或环节，有74.07%的调查对象认为，应完善部门协同机制，推动部门之间的数据互认共享。的确，协同合作是拓展交管电子证照广泛应用的必然要求。

2.根据电子证照的应用场景升级或研发执法装备

有62.96%的调查对象认为应完善执法装备更新保障机制，为拓展交管电子证照的应用场景或环节提供技术支持，保证在智慧背景下的公安交通管理业务工作正常开展。在纸质证照和电子证照均有同等效力的情况下，建议交通警察在路面进行执法检查的时候优先检查机动车驾驶人的交管电子证照，或者是在检查纸质证照的同时使用便携设备同步查验其电子证照的状态。若发现机动车驾驶人违反交通法的情况且需要暂扣或者吊销机动车驾驶人的驾驶证、行驶证的，如果机动车驾驶人没有随身携带纸质驾驶证、行驶证而不能当场对其扣留纸质证照，那么，可以直接通过交警手持的便携执法设备，将电子驾驶证、行驶证的状态改为预扣留，及时注明原因，明确告知交通违法当事人暂时失去机动车驾驶资格，并要求其在24 小时内携带纸质证照到违法处理单位接受处理。对于解除暂扣交管证照的，应当及时修改交管电子证照的状态，使之处于正常状态。

3.完善执法流程

通过对交管证照的电子化对交通管理业务的影响及执法要求分析，结合交通管理中的车辆管理、驾驶员管理、交通违法行为处理、道路交通事故处理、综合执法管理、剧毒物品公路运输管理等六大业务，应将电子证照共享服务嵌入业务流程，在线查询、验证、比对电子证照信息。重点分析交管证照的电子化对交通管理执法模式的影响，诸如执法方式改变、执法流程再造。完善交管证照的电子化执法流程，提升数字化服务和社会治理能力，进一步适应新形势下交通安全管理业务工作，实现电子执法并提升群众出行便利程度。

（五）强化队伍建设

有33.33%的调查对象认为应强化队伍建设。根据交管证照的电子化应用情况，应开展关于交管证照的电子化的审批、管理、使用等业务培训，培养一批业务人才，同时加强对执法民警的业务培训，强化民警对于电子证照涉及的业务查询、违法行为处理及交通事故处理等交通管理业务的办理能力，提升服务水平。

五、结语

交管证照的电子化是“互联网+政务服务”工作的创新。为进一步提升道路交通管理服务水平和社会治理能力，让群众有更多、更直接、更实在的便利获得感，应当坚持以群众利益为核心，立足中国国情和中国道路交通发展状况，运用好科技手段，为道路交通参与者提供更加便捷、贴心的服务。