基于问题导向的广州市综合交通发展建议

□ 袁文钊 刘景华 姚苑平 覃 杰

广州市拥有2230 多年的建城史，从“千年商都”和“一口通商”城市，到如今的国家中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽，已成为实际管理人口超过2 200万人、具有国际影响力的大都市。新时代背景下，广州市面临着国家“一带一路”、粤港澳大湾区等重大发展机遇，将承担粤港澳大湾区核心引擎城市、国家创新中心城市、国际性综合交通枢纽等重大使命。在机遇与挑战并存、历史积淀与时代使命并重的背景下，广州市建设国际性综合交通枢纽任重而道远。

一、广州市综合交通发展存在的问题

1. 区域交通枢纽地位受到挑战

广州市作为广东省省会城市，由于周边城市高铁站的兴建及高铁网络布局的加密，传统的区域铁路交通枢纽地位正在逐渐弱化。

（1）从大区域层面看，深圳市向东部沿海、福建省等地区具有先发的区位优势，规划的京九高铁和沿海高铁从广州东部和南部穿过，直接加强了深圳等东南部湾区城市与东南沿海、长三角区域的联系，而广州与上海之间又缺乏一条直接的高速铁路通道。另外，西向南广铁路设计速度仅为250 公里/小时，并不属于高速铁路级别轨道线路，南向联通海南省的高铁线路目前尚未建成，包括京广、广深港、广珠城际在内的以广州为枢纽的重要高铁通道运营能力已经趋向饱和。

（2）从湾区内部看，广州市的区域交通枢纽地位也正在受到深圳挑战。未来以深圳市为节点的跨珠江口通道有望达到11 条，珠江东西两岸的通行距离大大缩短，直接提升了深圳市对西岸的联通度，广州市作为珠江东西两岸交通连接渠道的作用正在不断弱化。由于深圳市交通辐射能力快速增长，原本通过广州市中转的部分客货流已经出现转移的端倪，广州交通枢纽吸引力在区域内正在下降。以广州白云机场为例，2013—2018年的客运量年均增长率为6.6%，增长放缓，且占珠三角五大机场客流比例也在下降。同时，深圳、东莞机场近年客流量增速均保持在10%以上。

2. 综合交通枢纽布局有待优化

（1）由于广州市综合交通枢纽往往承载着为区域及周边城市服务的功能，受21 世纪早期城市“北优、南拓、东进、西联”拉大城市骨架的战略影响，导致综合交通枢纽的规划布局较分散。对比北京市、上海市、深圳市3 个一线城市，广州市主城区至主要综合交通枢纽以及各综合交通枢纽之间距离最远，主要铁路客运枢纽（广州南站）位于城市南部的番禺区，航空枢纽（白云国际机场）位于城市北部的花都区，与主城区的距离分别超过15 公里和30 公里，而广州南站与白云机场之间的距离超过45公里，公共交通通勤时间超过1小时，且两大枢纽之间的换乘、衔接效率不高，亟待加强。

（2）“高铁不进城”的困境在高铁客运需求不断增长的趋势下将逐步放大。近年来，广州南站客运量在广州市三大铁路客运枢纽客运量中占比持续上升，2018年广州南站客运量已达63.2%，铁路客运出行需求已经主要由高速铁路承担。而位于主城区广州站与广州东站目前皆为普速铁路客运站，尚不具备高铁通行的条件，如果未来不能系统地解决铁路客运枢纽的布局问题，“高铁不进城”的困境可能会进一步放大，市区铁路客运站对广州市以及周边城市的辐射和吸引能力也将受到较大影响。

3. 城市交通基础设施服务能力不足

（1）轨道交通线网客流不均衡。根据住房和城乡建设部城市交通基础设施监测与治理实验室发布的《2020年度全国主要城市通勤时耗监测报告》，广州市有14%的人承受超过1 小时的极限通勤时间，广州市中心城区45 分钟公交服务能力占比仅为50%。主城区轨道交通线网总里程虽然不断增长，但整体覆盖率仍然不高，以地铁站点周围800米居住人口和就业岗位覆盖率仅分别为57%和66%。虽然2019年广州市地铁线网总量达33.1 亿人次，日均客运量达905.7 万人次，但轨道交通线网客流不均衡现象十分明显。

（2）广州市现有对外客运枢纽的运营能力也趋于饱和。据预测，未来广州地区航空客运供需缺口将达到6 000万人次，而白云机场空域紧张，增长空间有限。广州火车站原设计日均旅客发送量3 万人次，现日均旅客发送量达到6.86 万人次，最高旅客发送量达到15万人次/日，车站运营能力达到饱和。广州南站2018年国庆期间最高日发送量达到36 万人次，已经超过了原设计能力的35 万人次/日。广州港受限于港口枢纽对外集疏运方式单一的问题，也面临着如何从大到强的转型升级问题。

4. 交通与产业发展协同关系不强

（1）广州市交通枢纽对城市开发的带动与引导作用尚未凸显。白云国际机场周边10 公里范围仍然以物流、建材、传统制造等低端产业为主，与国际航空枢纽定位相匹配的高质、高新、高端的临空产业尚未形成。广州南站、广州火车站、广州东站周边用地整体开发强度偏低，容积率在0.68 ～1.04 之间，广州站周边依旧以服装、皮具批发等传统商贸产业为主，高端产业发展滞后，并且存在土地闲置、写字楼空置等现象。交通枢纽与产业功能的脱节，导致交通枢纽带来的巨大客流量和交通便利性不仅没有带动周边区域产业与经济发展，反而使综合交通枢纽产生邻避效应，一定程度上导致综合交通枢纽周边地区成为城市服务洼地。

（2）广州市交通物流空间与产业空间也存在着一定错位。当前，广州市物流服务产业主要沿着普通铁路、高速公路出入口布局在中心城区外围，重点分布在城市北部尤其是白云区。近年来，广州市先进制造业产业基地正在逐步向黄埔、南沙等地区转移，重点向东和向南拓展，公铁物流服务功能与制造业发展存在空间错位，一定程度上造成了货运交通对城市内部交通的干扰，也难以发挥物流与产业组合的最大化效应。

二、广州市综合交通发展建议

综合考虑广州市综合交通发展的问题与瓶颈，结合各层次政策及相关规划对区域及广州市综合交通发展的指引，提出以“内优、外联、协同”为核心思路的综合交通发展建议，构建与广州市国家中心城市、综合性门户城市和综合交通枢纽的城市目标定位更为清晰匹配，提出区域挑战更具竞争力的综合交通发展策略。

1.内优：以效率再造为抓手，助力中心城区城市复兴

（1）传统铁路枢纽整体改造及城市更新。加快推进广州火车站、广州东站的高铁化改造及广州站—广州南站联络线、广州站—广州东站三四线建设，将高铁及城际轨道引入中心城区，实现高铁入城，实现广州南站、广州站、广州东站的串联运营。同时，依托枢纽改造的契机，推动枢纽站点周边片区整体复合化的城市更新，推进车站升级扩能，提出包括产业、道路、市政、建筑、景观提升在内的提升方案，实现枢纽及周边地区站城一体和整体提升，系统解决车站及周边地区交通问题。以站点周边区域现状产业升级为基础，将广州站片区打造为现代商贸集聚区，广州东站片区打造为商务核心区。

（2）重构中心城区重要节点地铁内环线。广州地铁11 号线虽然位于五大中心城区，但实际上并没有真正串联中心城区的关键商业商务中心、公共服务中心、居住中心等核心节点，对改善中心城区内部轨道线网及主要交通流向压力作用有限。建议借鉴日本东京山手环线的成功经验，提前谋划串联广州中心城区地铁内环线，强化核心节点功能集聚的同时疏解其他线网客流，创造运转更为高效、使用更为便捷的内环线。

（3）老城关键片区及TOD 片区城市更新。在广州市城市更新政策及轨道交通建设规划基础上，筛选未来有机会依托枢纽改造及轨道站点建设进行改造的片区；对于中心城区开发价值和可实施性较高老旧片区、早期央企国企土地划拨使用但目前已难以城市发展需求的片区进行更新改造。采取整片改造为主、局部改造及小微改造结合的模式，多种市场主体、多种商业模式混合的发展模式，充分发挥轨道站点TOD开发的优势及带动作用，促进广州老城市换发新活力。

2. 外联：以重要通道和节点为关键拓展城市腹地范围

（1）建设以广州为中心的城际及城市轨道交通网，拓展同城化“朋友圈”。在梳理国家—广东省—大湾区—湾区城市各个层面规划的基础上，识别广州市拓展与周边城市尤其是湾区城市之间联系的关键通道，重点谋划建设广州—佛山、广州主城区—东莞北—惠州北、广州主城区—南沙—中山—珠海、广州主城区—南沙—东莞南—深圳方向上的轨道交通通道。在广佛共建“1+4”高质量融合发展试验区的契机下，继续紧密绑定广佛同城，同时积极推进广州东部与东莞北部同城化、南沙与中山同城化，南沙与东莞南部同城化，拓展同城化“朋友圈”及城市腹地范围，也借此加快推进南沙由湾区几何枢纽向交通枢纽转变，增强广州区域交通枢纽的份量。

（2）加快推进白云机场、南沙港区的新建扩建，巩固提升广州市的区域枢纽地位。加快推动广州白云机场三期扩建，通过地铁、城轨将T1、T2、T3 航站楼联接起来，实现两个航站区功能整合，互联互通，资源共享，提升白云机场综合保障能力和服务水平，满足持续增长的航空运输需求。同时加快落实广州第二机场的选址及规划建设，与白云机场形成形成功能互补、系统发展的空运格局，助力广州市打造国际航空综合交通枢纽和构建枢纽型网络城市；整合广州市港口航运格局，内河港区作业功能未来逐步退出并进行城市化改造，转移及新增货运需求由南沙港区承担。南沙港区加快推进南沙港区四期工程及江海联运码头建设，同时预留龙穴岛中部、北部挖入式港池的未来发展空间，巩固南沙港区的国际航运中心枢纽定位，提升广州市的区域综合枢纽地位。

3. 协同：以交通、产业、物流协同发展为重点重构空间格局

（1）塑造交通、产业、物流三位一体的协同发展组合。考虑到广州市先进制造业当前发展重点在黄埔、南沙等地区，未来还将进一步向东、向南集聚，建议城市北部白云区的传统物流功能逐步进行转移，将大物流功能在空间上从广州市中心城区剥离开来。在中心城区外围东部、北部、南部地区结合高速公路出入口、铁路货运站场等新建一批公铁物流枢纽，承接原城市北部物流功能外迁。与产业空间不匹配的传统物流园和货运站场逐步实现外迁，并通过城市更新为新产业功能腾挪发展空间。最终通过“交通+物流+产业”的协同发展组合，构建与产业布局空间匹配的物流系统，实现交通物流对现代产业发展的支撑和驱动。

（2）构建公路、铁路、水运、空运多式联运的高效系统。以白云国际机场和南沙港区为区域物流枢纽，完善以此为核心的多式联运体系。南沙港区重点强化海水—水水联运功能，以西江航道扩能升级工程、广州港深水航道拓宽工程等航道提升工程为契机，形成以南沙港区为枢纽布局的内河航线网络，配合省市构建珠江—西江流域江海联运网络，形成粤桂水上物流通道。同时，完善海陆联运体系，以南沙港铁路与南中高速、广中江高速、虎门二桥、黄榄干线等公水联运通道建设为契机，合理布局内陆无水港，沿线规划设立重点货源城市的内陆“无水港”，将物流链向粤北、中南、西南等内陆腹地延伸。白云国际机场重点完善空港道路集疏运网络，加快推进机场第二高速、花莞高速等高快速路建设。利用广州北站综合交通枢纽建设的契机，规划广州机场站及其铁路联络线，加强广州北站和白云国际机场的交通衔接，实现空铁联运。探索与南沙港区的海空联运组合，在推进高速公路、城市道路等公路交通衔接的同时探索建设南沙港至白云机场货运铁路的可能性，建立快件海空联运通道，最终实现以两大物流枢纽为核心的海陆空铁四位一体的多式联运。

三、结语

广州作为我国传统的区域交通枢纽，在区域竞争持续加强的时代背景下，在保持综合交通的首位度以及区位优势上面临着重大挑战。有针对性地分析广州市综合交通发展面临的问题和瓶颈，聚焦交通问题本身，通过研究与交通相互作用影响的交叉领域，提出更为有针对性、创新性的综合交通发展策略，助力广州市实现“老城市新活力”的城市发展目标。