浅谈国土空间高效利用助推乡村振兴战略的问题及对策

彭兵根

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

民族要复兴，乡村必振兴。实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家、促进全体人民共同富裕的一项重大历史任务。2022年中央一号文件明确指出，要稳住农业基本盘、做好“三农”工作，接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。

国土空间资源作为服务、支撑、保障、推进乡村振兴的基础要素和物质载体，准确把握乡村振兴与国土空间高效利用的内在关系，持续、充分、深入、有效地发挥其基础性关键性决定性作用，不断优化国土空间格局和空间资源利用效益，使之更有效率、更高质量服务保障乡村振兴战略发展大局，具有重大现实意义和深远历史意义。

一、准确理解把握乡村振兴与国土空间高效利用的内在关系

1.国土空间高效利用是推进乡村振兴发展的基础支撑

国土空间主要包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等一切地域空间，是推动乡村振兴战略落地的基本载体。在全面推进乡村振兴背景下，农业现代化进程加速，乡村发展对空间需求日益增大，导致土地短缺、空间资源低效利用等现象集中呈现。基于空间资源的稀缺性，国土空间高效利用作为主导推进乡村振兴发展的基础支撑功能和作用日益凸显。

2.国土空间高效利用是推进乡村振兴发展的有效手段

国土空间利用一头连着资源承载力，一头连着经济社会发展，是一个典型的动态复杂系统，是调节乡村振兴发展与资源要素关系的有效手段。国土空间开发利用如果不尊重客观要求，超出承载极限，就会破坏资源和环境，最终影响乡村发展的可持续性。通过国土空间的高效利用这只“有形的手”，才能更好地调节促进乡村产业、生态、文化、人才及基础设施提质升级。

3.国土空间高效利用是推进乡村振兴发展的重要路径

全面推进乡村振兴任务繁重、挑战艰巨，国土空间高效利用通过促科学配置各类空间资源要素，统筹协调各类空间的保护与利用，充分挖掘农村内部用地潜力，优先保障乡村产业发展和民生建设用地，进而构建高品质生产、生活、生态空间，为加快推动乡村振兴发展提供了一条全新可行的路径。

二、当前推进乡村振兴过程中国土空间高效利用存在的问题

1.耕地质量等级普遍不高

根据三调结果显示，有相当部分耕地需要退耕还林、还草、还湿，有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采已影响正常耕种，耕地平均质量等别总体偏低。

2.耕地“非粮化”情况堪忧

近年来，全国农业结构不断优化，区域布局趋于合理，粮食生产连年丰收，为稳定经济社会发展大局提供坚实支撑。但部分地区仍有耕地“非粮化”倾向，经济作物种植、设施农业用地非法侵占永久基本农田现象不在少数，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等时有发生，严重影响威胁全国粮食安全。

3.村级国土空间规划缺失

由于村庄规划长期分隶于不同部门管理，一些村庄规划主管部门和编制单位对“多规合一”认识不到位，加上大多数村庄二三产业尚在起步阶段，对村庄规划需求并不急迫，致使各地普遍缺失综合系统的村级国土空间规划。

4.国土空间布局结构不尽合理

当前，乡村建设空间布局散乱、土地集约利用水平偏低等现象仍未得到有效治理。城乡建设空间结构不合理，城市远郊区存在大量空心村，利用效率差距悬殊现象较为普遍。多数市县乡村建设空间规模远超城镇建设空间，土地城镇化方式急需由盲目扩张向调整城乡建设空间结构转变。

5.农村生态空间用地普遍缺少

乡村环境“脏、乱、差”的情况依然存在，生活垃圾、生活污水排放不当对水质、土壤和空气造成污染，农村人居环境改善面临严峻挑战。人为的生产、生活对生态系统的破坏严重，占用湿地、水塘、林带开发耕地、搞养殖等现象不在少数，导致各个生态系统空间割裂，不成系统。

6.相关政策及资金配套不足

当前，农村土地综合整治的主要资金来源为财政专项投入和涉农资金的整合，地方政府需垫付投入部分前期综合整治资金，虽然国家通过财政贴息、先建后补和以奖代补等方式支持农业基础设施，但由于投资规模巨大和直接收益较低，致使地方政府积极性不高，也难以吸引金融和社会资本进入，一定程度上拖慢了乡村振兴进程。

三、国土空间高效利用助力推动乡村振兴战略的对策建议

1.以实现共同富裕为目标，编制好用实用管用村庄规划，为乡村振兴发展提供战略指引

紧紧围绕实现共同富裕这个大目标，深入贯彻习近平总书记关于实施乡村振兴战略等重要指示精神，始终坚持规划先行原则，牢固树立绿色发展、城乡融合、一体设计、多规合一理念，以《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》《全国国土空间规划纲要(2020－2035年)》和《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》等上位规划为指引，各地结合实际制定出台《村庄规划编制导则》等指导意见，精准对标定位、精细分区分类，广泛征求群众意见，因地制宜编制好用、实用、管用的村庄规划及相关配套专项规划方案，科学确定村庄“生产、生活、生态”三生空间布局，全面夯实乡村振兴发展基础，为乡村振兴发展提供战略指引。

2.以优化空间布局为核心，因地制宜统筹谋划一二三产业发展，构建城乡统筹、一体联动的现代乡村产业体系

产业是乡村振兴的核心载体。立足村庄特色资源要素、自然生态环境、地理位置以及现实发展基础，坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，统筹规划一二三产业空间布局，打造集约高效生产空间，营造宜居适度生活空间，保护山清水秀生态空间，切实以高质量的国土空间布局引领构建乡村振兴产业体系。加强城乡统筹联动，主动承接城市涉农等产业转移，通过国土空间高效利用和产业布局推动乡村积极融入城市经济发展战略，吸引城市的人才、技术、资本投入，为乡村振兴注入新活力。加快农业发展模式转变，围绕全国主体功能区划确定的农产品主产区要求，实施农产品品牌战略，有序开发优势特色资源，打造一村一品、一县一业发展新格局，创建特色鲜明、优势集聚、市场竞争力强的特色农产品优势区，全面提升粮食生产能力，形成布局合理、相互融合的农业产业集群，进一步做大做强优势特色产业。大力发展乡村特色文化产业，加强对历史文化名村、特色景观旅游、少数民族特色村寨等村庄的保护与挖掘，为乡村振兴提供精神文明滋养。

3.以节约集约利用为根本，大力加强全域土地综合整治，全面提升乡村国土空间品质价值

全域土地综合整治工作是贯彻习总书记山水林田湖草生命共同体理念的重要抓手，是推进乡村振兴的一项重要措施和手段。按照村庄规划总体框架要求，积极稳妥开展以农用地、建设用地为主要内容的全域土地综合整治，有序盘活存量，促进国土空间节约集约利用，提升国土空间的品质和价值。突出耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，大力实施高标准基本农田建设工程和各类农用地整治，加强农田基础设施和农田防护设施建设，在增加有效耕地面积同时提高农用地利用效率和整体效益。针对乡村地区废弃、闲置、低效的建设用地，积极推进农村建设用地整理，加强散乱、闲置、废弃、低效利用的村庄用地整治，配套和完善村庄的道路交通、给水排水、电力电讯、污水及垃圾处理等基础设施和公用设施，不断完善村庄基础设施功能。着力加强乡村生态修复，积极开展小流域综合治理、矿山地质环境治理、毁损林地修复、污染土地和水体恢复治理、沙化及水土流失治理、海岸带生态修复等工程，全面优化调整水系、林网、绿道等生态空间布局，不断提高乡村生态空间质量。

4.以政策引导约束为支撑，积极探索促进国土空间高效利用政策措施，为推进乡村振兴战略和可持续发展提供法治保障

国土空间既是乡村重要的自然资源，又是重要的生产要素，切实利用好、发挥好农村土地的功能作用，充分释放农村土地的市场价值，对乡村振兴至关重要。创新用好用活集体经营性建设用地入市、宅基地“三权分置”、农村宅基地自愿有偿退出机制等政策“工具箱”，在坚持最严格的资源管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的资源节约制度的同时，积极探索乡村振兴视角下“点状供地”、设施农业用地复垦、宅基地二次流转开发模式等系列促进国土空间高效利用的制度细则，切实转变农村粗放低效国土空间资源利用模式，实现全面节约和高效利用国土空间资源，为推动乡村振兴战略落地和实现农业现代化提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的国土空间保障。