乡村治理体系视域下村规民约的困境及路径探析

山蕊蕊 马婷婷

(山东农业大学马克思主义学院，山东 泰安 271018)

中国特色社会主义进入新时代以来，我国乡村地区获得了快速发展，同时也遇到了新的问题和挑战。面对农村社会发展过程中新的难题，党的十九大报告中指出：“实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]。2018年民政部、农业农村部等7个部门联合发布的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中明确指出：“村规民约、居民公约是引导基层群众践行社会主义核心价值观的有效途径，是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式”[2]。村规民约作为介于法律与道德之间的行为规范，是指乡村社会为了维护乡村秩序而制定的除国家法律之外的所有公共性规范条例，是村民进行自我管理、自我约束、自我服务、自我监督的一种自治性规范，在乡村治理体系中起着独特的作用。随着国家经济的快速发展及城镇化进程的加快，乡村治理体系视域下村规民约面临着社会基础不断消解、内容和规范性不足、道德引领作用减弱、落地实施情况监督力度不足等一系列的问题。因此，在完善乡村治理体系过程中，应该充分发挥村规民约的现实价值，稳定乡村地区社会秩序，健全完善乡村治理体系，推动乡村治理体系和治理能力现代化，助推乡村振兴。

1 乡村治理体系视域下村规民约的价值意蕴

村规民约自古以来就发挥着重要的作用，传统村规民约曾是维护封建统治的工具，起着维护乡村社会秩序的作用，新时代条件下村规民约是维护乡村地区社会稳定有序的重要手段，既规范了村民们的行为规范，同时又能够弥补法律的功能，稳定乡村生活秩序，在乡村治理体系中起着无法替代的作用。

1.1 共商共建共享，奠定自治之基

村民自治在我国农村社会发展过程中一直发挥着重要的作用，封建社会时期的村民自治主要是通过选举出家族中或者村镇中德高望重之人来处理乡镇民间纠纷，目的是维护封建统治秩序；新时代的村民自治主要以村规民约为抓手来解决邻里和家庭矛盾，目的是维护乡村社会秩序以及提高村民自治水平。但由于我国村民自治一直面临着主动性不高的问题，乡村地区村民自治意识以及主人翁意识薄弱，参与村镇公共事务的积极性较低，而村规民约能够有效弥补这一方面的缺点，村规民约凝聚着村民的共同价值观，是村民自治的重要形式[3]。能够激发村民自主参与意识，相较于国家的政策和相关法律规定，村规民约较为具体简单、通俗易懂，更加贴近乡村社会的现实生活，与村民的日常生活工作紧密相关，更能够吸引村民的关注和参与，使村民共同参与到乡村治理过程中、共同完善乡村治理体系建设；在乡村事务以及村规民约的制定过程中，村民全程参与选题、讨论、决策以及监督，提高了村民的参与感的同时也对其进行民主教育，极大地激发了村民的自主参与意识及增强了村民主人翁精神，保障了村民的参与权、监督权和知情权，同时村规民约的构建及实施过程全程由村民共同参与、共同建设，村规民约的建设成果由全体村民共享，有助于实现村民的自我管理、自我监督、自我激励，为村民自治奠定坚实的基础。

1.2 查缺补漏，筑牢法治之本

法治作为乡村治理体系中必不可少的组成部分，发挥着至关重要的保障作用。相较于法律法规和思想道德教化，村规民约是介于法治与德治之间、“硬法”和“软法”之间的规范条例，弘扬法治精神，制定合法合规的村规民约，并引导村民认真履行村规民约，无疑有利于促进基层法治实践[3]。相较于国家法律法规，村规民约在调节邻里、家庭矛盾等方面的民间纠纷有其特有的优势。良好的村规民约能够弥补国家法律的不足，在一定程度上有利于村民遵守国家法律、规范自身行为，对国家法律在乡村地区的实施和推进起到积极的推动作用，同时法律法规以及国家政策的语言较为书面化，而村规民约可以将法律及政策的内容以通俗化、大众化的语言传达给村民，使村民对法律法规以及各项惠农利民政策有更加透彻的理解；良好的村规民约可以培养村民的法治意识。在村规民约的制定过程中积极呼吁村民参与其中，听取村民的心声、采纳村民的合理建议和诉求，达到村民边参与制定边学习理解相关法律知识的效果，使村民对国家法律法规有更加清晰的认知了解，转变村民不敢、不愿用法律的观念，培养村民敢用法律、善用法律、依法办事的思维方式，提高村民的法治意识、强化村民的规则意识，筑牢法治之本。

1.3 传承传统文化，铸就德治之魂

德治在乡村治理体系中发挥着不可替代的作用，村民的思想道德水平没有得到提高，乡村治理就不算有效。村规民约在继承和弘扬中华优秀传统文化、培育和践行社会主义核心价值观方面起着至关重要的作用，村规民约是营造良好社会风尚的有效载体[3]。良好的村规民约是对优秀传统文化的继承发展。自古以来，村规民约立足于道德教化，培养村民睦邻友好、尊老爱幼、信守不渝的优良品质，在乡村社会形成了一种良好的道德风尚，而这种优秀传统美德也反过来通过村规民约代代相传，为乡村治理体系提供了丰厚的文化底蕴。随着国家的进步发展及移动互联网的普及，村规民约在传承中华优秀传统文化的基础上与时俱进，结合村民的实际情况和需求，将中华优秀传统文化与现实情况紧密结合，发挥村规民约道德教化的最大效用；村规民约有利于推进移风易俗，形成良好的文明风尚。良好的村规民约既能以道德教化村民，提高村民的道德水平，形成良好的民风、乡风，同时又能以惩罚措施规范村民，对于违反基本道义的行为严令禁止并加以惩罚，如横行乡里、行为不端、不尊老爱幼等，引导村民树立正确的价值观，弃恶扬善，培育良好的社会风尚。

2 乡村治理体系视域下村规民约的现实困境

在国家经济社会快速发展及城镇化进程加快的过程中，农村发生了巨大的变化，广大农民群众的生产生活方式产生了翻天覆地的改变，从而引起乡村治理的社会环境发生一系列的变化，乡村治理体系视域下落实村规民约也面临着一些新的问题。

2.1 村规民约的社会基础不断消解

随着当前乡村社会治理环境发生的全方位、深刻性变化，村规民约的社会基础也随之改变，如人口的不断流失、人际关系复杂化、农村闲置住宅数量增加等，造成村规民约的建设和实施面临着新的挑战和难题。在传统社会中，乡村地区大部分都是熟人，村规民约主要是以宗族伦理为基础，以儒家道德观念为核心价值观，以村长、族长等德高望重的人为主体，以劝导性规范进行控制教导，发挥着劝善教化的作用。受市场经济以及城镇化建设的影响，越来越多的农民群众选择外出务工，劳动人口大规模向城镇迁移，根据第七次全国人口普查公报第七号文件数据显示，与2010年第六次全国人口普查相比，全国人口中城镇人口增加236415856人，乡村人口减少164361984人[4]。2021年农民工监测调查报告显示，2021年全国农民工总量29251万人，比2020年增加691万人，其中，外出农民工17172万人，比2020年增加213万人[5]。人口的流动打破了原有的相对封闭的乡村环境，市场规则和利益本位逐渐成为社会人际交往的基础。大部分青壮年选择外出务工，留下大量的老人、儿童以及少数的妇女，造成乡村地区的“空心化”状况严重、闲置宅基地数量增加，同时外出务工的村民无法参与村民自治，留在乡村的村民自治意识不强，严重削弱了村民自治的能力，使村规民约的社会基础不断消解。

2.2 村规民约的内容和规范性存在不足

在积极贯彻2018年《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》的基础上，我国大部分乡村地区已经制定了村规民约文本，但是仍存在一些问题。内容空泛，没有紧密联系实际。在相当一部分的村规民约中主要是通过罗列相关的法律法规和政策条例来教育村民要遵纪守法、知法懂法守法，并没有结合当地实际情况及村民的理解现状做出实质性的解释和规定，部分村规民约在内容设计上呈现出模板化的特征，条文设定与本村的实际情况脱节[6]；无法使村民理解并执行，同时村规民约的内容大部分都是仅指出村民的义务及禁止性条例规定，并没有讲法律法规赋予村民的权利，易使村民对村规民约产生抵触心理。制定不规范，流于形式。随着国家经济和社会的发展，乡村社会环境渐趋复杂，村规民约能够弥补国家法律法规照顾不到的方面，如邻里纠纷、家庭矛盾等，同时也是对村民的一种自治性规范，但是一些乡村地区在村规民约的制定实施过程中并没有关切到村民的现实需求，忽视了村民的建议和诉求，只是由村委会的人员讨论决定，影响了村民自主表达意见的权利；同时村民只是形式上参与投票决策，并没有实质上的权利，实际操作中完全依照程序的少，存在4类不规范现象：应付了事，走过场；生搬硬套，走形式；没有召开村民会议；征求意见形式合规但无实质效果[7]。导致村规民约的规范性大大降低。

2.3 村规民约的道德引导作用减弱

村规民约是介于法治和德治之间的一种自治性规范，对村民的价值观及道德观念具有引导作用，村规民约是全体村民共同意志的载体[8]。但近年来受经济利益的驱使以及移动互联网的影响，乡村地区的人口流动越来越大，村民接触到的外界信息越来越多，村民的思想观念越来越多元，这就造成部分村民对于村规民约的内容及其约束产生了抵触心理，对于村规民约中宣传的中华优秀传统美德不重视，从而极易产生错误的价值观；同时村规民约的宣传工作需要大量的人力且对人员综合素质的要求较高，而当前的乡村地区人口流动较大，青壮年外出务工，乡村“空心化”状况严重，村干部的年龄普遍偏大，引进的人才对当地的实际情况掌握程度不够，造成了村规民约的宣传人手不够、宣传工作不到位的问题，无法结合乡村现实情况制定村规民约的内容造成村规民约的内容无法及时与时俱进，没有反映村民的真实需求，村规民约在“落地生根”的过程中也遇到了“水土不服”的困境[6]，使村规民约对村民的道德引领作用大打折扣。

2.4 村规民约的监督机制不完善

根据国家法律及相关规章制度的规定，乡镇党委、政府等应对村规民约进行实时监督，但在实际的工作中存在着对村规民约监督不到位的问题。村规民约在前期准备过程中没有提前向乡镇政府备案审查或者没有听取村民对村规民约内容的建议和意见，其中不合理的地方没有及时的修改，而在执行的过程中地方政府没有及时对村规民约进行监督审查，不了解村规民约的真实执行情况，多数村规民约缺少约束条款和惩戒措施，执行过程中监督缺失，容易被乡村干部操控，成为维护私利的工具[8]。同时有些乡政府没有结合各个村镇的实际情况，而是直接指定统一的村规民约下发至村民，没有根据各地的实际情况提出指导性的意见和建议，使村规民约束之高阁，无法发挥其真实效用，村规民约的执行效果大打折扣。

3 乡村治理体系视域下村规民约的突破路径

随着乡村地区经济和社会的发展，乡村社会中的条例规定及模式发生了相应的变化，村规民约也要与时俱进、顺应社会发展的趋势才能够充分调动村民的积极性，激发村民自主参与村规民约制定、实施过程的意识，并全程监督村规民约的落地实施情况，充分发挥村规民约对法律法规的补充作用，健全道德体系建设，推动实现村规民约在新时代条件下的创新发展。

3.1 规范村规民约主体，激发村民自主性

根据《村民委员会组织法》及相关法律法规，村规民约的制定和修改必须经过村民全体会议或者村民代表会议的讨论决定。因此必须要规范村规民约的主体，保障村民行使自主参与、自主决策、自主监督的权利，反映村民的真实想法和诉求，让村民行使管理乡村的自主权，激发村民的自主性，坚决反对大包大揽。针对乡村地区人口流动较大的情况要坚持因地制宜，村规民约的主体不仅要包含本村村民，同时也要将外来流动人口容纳其中，使村规民约发挥最大的效用。要使用最简练和接地气的语言描述村规民约的相关规定，可以将村规民约编成顺口溜或者归纳成四字短语，做到通俗易懂，方便村民的记忆和传达；要根据当地的实际情况制定相应的村规民约，贴近村民的现实生活和工作，使村民能够积极主动地执行村规民约并加以监督，达到民事民办的效果。

3.2 精确村规民约内容，弥补法律空缺

村规民约内含丰富的家庭美德、社会公德、忠孝友爱、社会治安等优良品质，对国家法律法规起到补充作用，有利于维护乡村社会治安。在村规民约内容的制定上避免纯理论的内容，要根据现实情况制定相应的规定，结合本地的特色特点，精确村规民约的内容，如临水村镇要特别注意保护水资源和生物资源，红色文化地区要传承弘扬优秀红色文化，临山地区要注意防火等，在继承中华优秀传统美德的基础上，将本地特色融进村规民约，树立社会主义核心价值观，同时要在村规民约中补充法律法规涉及不到的内容，如家庭关系、邻里矛盾、婆媳矛盾、卫生维护等，要建立相关的村规民约监督审查体系，加强乡村人民调解组织建设，建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制[9]，加强村规民约与法律法规的结合，确保村规民约与国家法律法规相适应，不得与法律法规以及国家政策相违背，不能打着村规民约的旗号反抗国家宪法法律，不得损害村民的合法权益和人身安全，在弥补法律法规空缺的同时也要紧密结合法律法规，维护其权威性。

3.3 规范村规民约制定程序，确保其合法性

根据七部门联合发布的关于村规民约居民公约的意见规定，村规民约制定程序主要包括征求民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布5个步骤。程序正当合法是村规民约合法性的基础，因此必须要建立一整套村规民约的制定程序，保证主体、内容和程序的合法性，以国家法律法规及《村民委员会组织法》为基础，基层组织及村民代表要动员村民积极参与村规民约的制定，在拟定草案、审议表决的多个过程参考村民的意见和建议，不违背法律法规、体现村民的真实意愿的意见都可以吸纳接收。由于当前乡村的青壮年大部分都外出务工，在制定村规民约的过程中，可以采取村民代表会议的形式，并且村民代表需要每隔几年进行换届，确保能够尽量多地听取村民的意见；同时要做好村规民约的监督工作，由村委会、村民代表、乡村中德高望重的长辈、党员干部等组成监督队伍，在监督村规民约制定和实施情况的同时也要进行互相监督，还可以建立村规民约评议会、道德评理会等，对村民守约行为进行民主评议和量化评分[7]。对于乡村监督组织无法解决的问题，乡镇政府要建立相关的组织和对策，适当介入村民自治，对村规民约的不合理之处或是侵犯村民权利的内容及时加以修正，对制定程序和实施情况实时监督，确保村规民约的合法性。

3.4 强化村规民约道德教化作用，健全道德体系建设

村规民约是乡村治理体系中不可或缺的重要组成部分，在乡村社会中主要通过道德教化的功能来教化村民，培育村民互帮互助、和谐邻里、家庭和睦等优良品质，从而不断提高村民道德文化素养，优化完善思想道德建设，形成淳朴良好的道德风尚。因此，要加大对村规民约的宣传力度，在村规民约制定的前期准备工作时开始进行宣传，吸引村民积极主动参与村规民约的制定过程。在村规民约实施过程中，以张贴海报、宣传车以及上门讲解等方式进行宣传，特别在当前移动互联网高度发达的时代，通过村镇的微信群聊、朋友圈以及村镇的公众号等载体加强宣传力度和强度，使村民主动宣传和遵守村规民约；传承和弘扬乡村优良品质和乡村优秀传统文化，如尊老爱幼、睦邻友好、谦逊有礼等优秀品质，同时可以进行“文明家庭”“文明村镇”等评选，为村民树立榜样典范，激发村民学习践行村规民约的积极性，培育村民的道德文化素质，提升道德水平，健全乡村社会的道德体系建设；要加强对法律法规的宣传，与时俱进从而实现村规民约的创新发展，新时代的村规民约只有用现代治理理念实现现代化转换,才能有效地发挥在乡村治理中的重要作用[10]。在当前仍然是熟人社会的乡村地区，村规民约要实现创新发展和创造转化，必须充分认识到熟人社会对村规民约及现代型法治的执行带来的阻碍，在继承中华优秀传统文化以及践行社会主义核心价值观的基础上，打破传统的人情模式，对相关法律法规加大宣传，强化村民的法治思维和法治意识，将法治和德治结合起来，充分发挥村规民约在思想道德建设方面的积极作用，健全完善法治体系和思想道德建设。

3.5 加强监督实施，树立村规民约权威性

乡镇政府在村规民约的制定、表决和实施过程中要加强监督考察，在村规民约拟定草案及提请审核过程中及时修改和纠正与法律法规不相符的内容；在审核表决过程中充分听取村民意见，对于村干部直接决定村规民约内容的情况及时监督和叫停；在实施过程中对于侵害村民个人利益和集体利益的内容及时取缔，监督村规民约的落地实施情况，使村庄自治组织如村民理事会以及村民代表的监督作用发挥到最大效用，充分发挥村(居)民议事会、人民调解委员会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会等群众组织的作用[2]，通过村庄自治组织的力量，激发村民在村规民约制定过程中自主参与、主动协商的积极性。同时要不断完善奖励惩罚机制，对于违反村规民约的村民予以教育惩罚，使村民真正认识到自己的错误，但是不能过于严厉，避免引起村民的逆反心理，设立“文明家庭”“文明村镇”来保障村民自主参与的积极性，自觉主动地遵守村规民约，通过奖惩机制树立村规民约的威信，保障村规民约在乡村地区的顺利实施。

4 结语

村规民约是村民自我管理、自我约束、自我监督、自我激励的自治性规范，依托村规民约进行的乡村治理有利于推动自治、法治、德治的紧密结合，提高村民自治的积极性，促进法律法规及国家政策在乡村地区普及实施，健全乡村社会法治体系，传承和发扬乡村优良品质和优秀传统文化，在乡村地区形成良好的道德风尚。因此，在当前的社会环境下应给予村规民约更多的关注，针对当前新时代乡村治理体系下落实村规民约面临的一系列的困难和挑战，只有根据新时代、新条件对村规民约进行调整修改，保障村民自主参与的权利，加强村规民约内容、程序的规范性，才能够充分发挥村规民约“硬管理”“软制约”的作用，健全和创新党组织领导下的自治、法治、德治相结合的新时代乡村治理体系，完善乡村社会的思想道德建设以提高乡村地区的文明程度，推动实现我国乡村治理能力现代化进而推动实现国家治理体系和治理能力现代化，助力乡村振兴。