关于加强河流生态流量管控的思考

王冠军，刘 卓，郎劢贤

（水利部发展研究中心，100038，北京）

一、明确生态流量管控内涵

生态流量的提出源于人类对河流资源的无序开发利用与气候变化双重影响引发的与水有关的生态和环境问题，因此生态流量管控主要是调整人类自身行为，纠正错误行为。从本质上讲，生态流量是在水资源管理中为保护生态系统而对人类用水所设定的限制性条件。生态流量的确定与管控很大程度上受到人类认识偏差和水资源管理目标的影响。对水的竞争性需求决定了解决这一问题必须通过专门的措施手段，即通过有效的水资源管理来保证河流生态流量。

目前，在相关国际组织的推动下，各国对生态流量的认识越来越趋于一致。就名称而言，国际社会多采用“环境流”（Environmental Flows），而我国多采用“生态流量”，两者的内涵是一致的。《水利部关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》明确：河湖生态流量是指为了维系河流、湖泊等水生态系统的结构和功能，需要保留在河湖内符合水质要求的流量（水量、水位）及其过程。所谓生态流量管控，即是在经授权政府（机构）批准的生态流量目标下，组织并利用人、财、物、信息和时空等各要素，运用一系列管理手段和调控措施，实现生态流量和生态保护目标的过程。

二、河流生态流量管控需求

1.生态流量管控层次分析

生态流量管控主要包括基础研究、控制分析和管理评估三个层次。从基础研究层次看，需要从河流生态系统需求角度研究不同类型河流生态需水特性，以河流生态系统完整性、指示物种繁衍生存、经济社会可持续发展等为目标进行相应的河流最小和适宜生态流量的研究。从控制分析层次看，即以河流现状为基础，研究水资源开发利用中的河流生态系统保护问题以及不同生态系统保护目标之间的关系，分析不同发展阶段可以供给河流生态系统保护目标的流量和水量，明确河湖生态流量的管理目标和调控规则。从管理评估层次看，是以河流生态流量管理目标为基础，研究生态流量的管控措施，进行生态流量和经济社会用水的互动分析，研究生态用水保障条件和实现路径，并在水资源配置中实施。

2.生态流量管控要素分析

生态流量管控要素主要包括管控主体、管控目标、管理对象和管控措施。从管控主体看，包括主管部门权责确定和相关部门权责确定。明晰权责后，需要建立相应的协调机制，保障生态流量的实施。从管控目标看，一是需要正确认识并确定合适的保护目标，如保护河流水生态系统并非保护河流中所有的生物，而是通过对其关键物种的保护去实现生态稳定；二是鉴别目标相关的条件，如季节性需求和流量等级、流速变化的需求等；三是管理目标应该包括“可接受”的理念，即要充分考虑到资源水平恢复和提高的可能；四是考虑生态保护目标的时间变化性，包括水量、水质、水位、过程指标等。从管控对象看，一是要明晰利益相关者，即用水对象，重点是不合理或不适宜的经济社会用水；二是河湖生态系统，客观认识河流管理及开发利用对河流生态价值具有潜在影响，特别是敏感生态系统，如河口、湿地、水源地、干旱半干旱区河流廊道等。从管控措施看，包括水量分配、需求管理、实施监测、生态调度、预警机制、生态修复与补偿、评估考核等。

河流生态流量管控需求推演见图1。

图1 生态流量管控需求推演

结合生态流量管控需求推演，以现有法律法规和管理现状为基础，构建生态流量管控指标体系。考虑我国河湖生态流量管控现状，以现有制度为基础，考虑指标可获得性，构建水量、水质、水生态“三位一体”、地表水和地下水统筹、水域陆域协同管控的生态流量管控指标体系，见表1。

表1 生态流量管控指标体系

在生态流量管控指标体系中，“控制断面最小生态流量”是生态流量管控指标体系中的核心指标，建议将“控制断面最小生态流量”作为生态流量考核指标。同时，必须明确认识到，“控制断面最小生态流量”不是一个固定的量，而是根据生态流量管理目标需求研究制定的一系列不同时间的连续指标数据。

三、完善生态流量管控制度

1.生态流量管控制度框架

基于生态流量管控的现实需求，充分协调现有制度基础，按照需求层、基础层、支撑层和核心制度层四部分，构建生态流量管控制度体系的总体框架。生态流量管控要素（管控主体、目标、措施等）是生态流量管控制度体系的需求层。以需求为导向，从制度保障贯穿生态流量管控工作全过程的角度出发，构建生态流量管控制度体系的核心层。将完成法律法规、指标体系、标准规范作为生态流量管控的基础层。水资源有偿使用制度、水生态补偿制度等在生态流量管控工作中发挥支撑作用，构成制度体系中的支撑层。

河湖生态流量管控制度体系框架见图2。

2.生态流量管控关键制度

（1）实行生态流量目标管理制度

我国现状的河流生态流量问题，其复杂程度和严重程度已经远远超出了国外河流所研究的内容和要求，尤其是北方河流，现状生态流量远低于满足河流生态系统平衡的适宜生态流量，甚至经常低于最小流量。为此，生态流量管控目标必须因地制宜、因河施策，根据不同流域的水资源状况和经济社会发展水平设定生态流域管控目标，实施共同但有差别的管理。对于水资源开发利用强度低的河流，实施优先保护，保护河流系统免受过度水资源开发利用影响，确保从河流源头到河口的生态流量和连通性。对于水电工程较多的河流，实施生态调度，确保河流生态流量。对于地表水和地下水交互密切的河流，水循环处于不稳定状态，产生一系列不同尺度的生态问题，需要系统地研究生态流量问题，包括河流生态流量、相应地下水水位，生态流量与地下水水位必须作为统一整体来考虑。对于水资源开发利用强度高的河流，主要以生态修复为主，统筹考虑经济社会发展用水与生态流量的平衡关系。

（2）完善水资源统一配置制度

将河流生态流量纳入流域、区域水资源统一配置，科学制定流域、区域水资源配置方案，推进江河流域水量分配工作。以水资源作为最大刚性约束，充分考虑重要河流控制断面生态流量目标，对水资源在经济社会系统和生态系统之间、不同流域和区域之间进行合理配置。

（3）完善生态流量调度制度

在水资源统一调度中，应充分考虑生态流量要求，编制水量调度方案时留足生态流量，重点保障枯水期生态基流。此外，要进一步开展水工程体系优化研究。对于建成年代较早、生态水量下泄能力不足的水利基础设施，进行必要的改造。针对在建和已建水利工程设施，明确最小流量下泄设施和鱼类洄游通道建设要求，不断完善水资源调度运行方案，严格执行与监管。

（4）完善生态流量监测评估制度

生态流量管控是适应性管理的过程（见图3），需要适时开展跟踪监测，监测生态流量是否满足，是否达到了预先确定的目标。根据监测结果，进行适时调整，一种情况是生态流量达到了预期目标，但生态系统未达到预设目标，需要重新确定生态流量，并以此作为水资源配置和下一周期监测的依据；另一种情况是生态流量与生态系统均未达到预期的目标，这时需要重新确定保护目标，重新估算生态流量需求，直到满足预期目标。

图3 生态流量管控过程

（5）建立生态流量预警制度

设立河流生态流量调度预警流量。对应于最小生态流量、适宜生态流量的满足程度，进行不同等级的预警，将适宜生态流量设定为黄色预警流量，将最小生态流量设定为红色预警流量。在水资源短缺的情况下，将最小生态流量设定为河流生态危机预警流量，作为断流或干涸警戒线，河流在此线以下存在很大断流风险。

（6）建立生态流量监督考核制度

进一步明确地方政府对辖区内生态流量管理的主体责任，将生态流量保障工作纳入河湖长制实施过程中，由各级河长、湖长对辖区内生态流量保障工作负责。各级河长、湖长根据所辖河段生态流量要求，负责保障所辖河段必要的生态流量。