关于加强行政事业单位预算绩效管理的探讨

张小琼

一、前言

预算绩效管理是政府为达到优化资源配置、科学分配财政资金、促进经济稳定发展等目的，通过一系列法定程序和行政措施，以实现其各方面职能的经济性行政行为。经过十余年的探索研究，我国在行政事业单位预算绩效管理上初见成效，但是仍处于起步阶段，在全面实施预算绩效管理的进程上仍面临着诸多困难。基于此，本文从加强行政事业单位预算绩效管理的意义出发，讨论实施中存在的问题，并提出合理化建议，以期能够提供参考。

二、加强行政事业单位预算绩效管理的意义

预算绩效管理涵盖了绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理、绩效评价结果应用四个部分，是一种以绩效目标为导向的预算管理方式。加强行政事业单位预算绩效管理的意义主要有：

（一）强化目标导向，增强财政资金使用效益

在传统的预算管理中，存在着“重支出、轻效益”的现象，易造成财政资金的闲置或浪费，影响使用效益。在行政事业单位预算绩效管理中，各单位可以根据预算绩效管理工作要求分解细化其工作任务，在申报项目资金预算时同步填报绩效目标，绩效目标的设立一方面可以从根本上对财政资金的使用产生引导作用，有利于解决预算单位在预算管理过程中只注重执行而忽略使用效益的问题；另一方面可以在支出过程中对绩效目标实现程度实行的绩效监控，及时发现问题分析原因并解决，确保绩效目标的实现，增强财政资金的使用效益[1]。

（二）优化资源配置，提高财政资金科学分配

在财政资金紧平衡的时候，如何充分合理地利用财政资金显得尤为重要。建立预算绩效管理制度，加强财政支出项目绩效考核，注重花钱问效、挖潜增效，把有限的资金用在“刀刃”上，切实提高财政资金使用效益，对于财政资金管理有着重大意义。将绩效评价结果应用到预算安排和预算调整中，实现预算管理和绩效管理相结合，改变预算资金分配的模式，优化公共资源配置，从本源上提高财政资金分配的科学性。

（三）增强责任意识，推进高效型政府的建立

全面推进行政事业单位实施预算绩效管理，实行“花钱必问效，无效必问责”的管理方式有利于增强项目部门的责任意识，助于财政绩效考核标准的建立，降低政府提供公共职能的成本，助推服务型政府的转型升级，完成高效型政府的建立，进一步提高政府的办事、服务水平[2]。

三、当前行政事业单位预算绩效管理中存在的问题

（一）缺乏预算绩效管理的意识

虽然我国大力推进预算绩效管理工作的开展，但很多行政事业单位对于预算绩效管理工作还缺乏正确的认知：一方面是由于领导层未有足够的重视，认为预算绩效管理工作仅是财务部门或业务部门的工作内容，没有意识到应该让单位全体人员参与到这项工作中；另一方面大部分单位仍然存在着“重投入轻管理，重支出轻绩效”的思想，只关注资金使用的合法合规，忽视资金的使用效益等。种种原因导致预算绩效管理工作流于形式，未能取得理想成效。

（二）预算绩效管理体系不健全

行业的发展离不开健全的体系，完整的预算绩效管理体系应由绩效目标管理体系、绩效运行监控、绩效评价体系、绩效评价运用等构成。自2018 年中共中央 国务院发布《全面实施预算绩效管理的意见》以来，各地市财政部门均积极落实探索建立预算绩效管理体系。但就目前而言，大部分地区的预算绩效管理体系还没有完全建立起来，特别是缺乏具有行业针对性的管理体系。主要由于我国行政事业单位职能跨度广，不同单位的业务开展有着较大差异，分行业、分领域绩效指标和标准体系的完善尚需时间[3]。

预算绩效管理体系的不健全对预算绩效管理工作的主要影响有：一预算绩效目标编制水平不高，预算绩效目标是预算资金预期的使用效益和效果，它是预算绩效管理的核心，是连接全过程预算管理的纽带，绩效目标设定的水平直接影响全面实施预算绩效管理工作的成效。预算单位在对预算项目设置绩效目标的时候缺乏科学合理的指标库作为参照，各项目的绩效目标设置口径不一，甚至脱离实际，严重影响了后续工作的进行。二预算绩效运行监控不到位，预算绩效运行监控是指预算执行过程中，财政部门对预算目标实现程度和项目资金使用进度进行的监管。预算绩效运行监控旨在及时纠偏和对预计无法完成的项目进行分类处置，预算绩效运行监控不到位、力度不强直接导致了大量财政资金沉淀的情况。三预算绩效评价有效性低，预算绩效评价是运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，并撰写评价报告，形成评价结果。预算绩效评价主要包含自评和外部评价两种形式，目前主要还是以绩效自评为主，但是由于缺乏完善的绩效评价体系，各预算单位开展自评时没有统一的评价标准，无法保证评价结果的有效性、客观性[3]。

（三）绩效管理和预算管理的融合度不高

预算绩效管理的最终目的是科学分配使用财政资金、优化资源配置。而大部分行政事业单位并未将绩效评价的结果有效应用到预算管理上。究其原因，一是及时程度不高，财政部门于年度末就会进行下一年度预算编制，而这个时候本年度的绩效评价还未开展，预算单位在进行预算申报时没有绩效评价数据可供参考；二是预算单位观念落后，部分行政事业单位在进行预算申请时仅按照上年类似项目资金的1.2-1.5 倍进行申报，缺乏对单位发展规划以及项目发展进行评估；三是预算绩效职责划分不清，很多单位的绩效信息填报都是由财务部门或业务部门单独完成，导致信息片面化、碎片化，对工作的成效大打折扣。

（四）刚性约束力度不够

我国中央和地方政府相继出台了关于推进预算绩效管理的相关文件，但是在全面实施预算绩效管理过程中的相关奖惩制度还略有缺失。由于奖惩制度不完善，缺乏考评机制，部分行政事业单位开展预算绩效管理工作的态度并不积极，只是将其作为一项政治任务来完成。虽然有些地方提出了“各级政府应将预算绩效评价结果纳入政府考核体系，作为领导干部选拔、公务员考核的重要标准”，但是关于人事部门如何将预算绩效评价结果纳入干部的任用、考核、选拔机制，并没有相关配套措施；还有些地方提出了“探索推进多方参与的绩效管理新模式，邀请人大代表、政协委员参与绩效管理”，但是对于人大代表、政协委员如何使用预算绩效管理信息进行审议和监督，也是缺乏相应的操作细则。种种原因使得这些奖惩制度只是“纸上谈兵”，并未真正形成约束力[4]。

四、加强行政事业单位预算绩效管理工作的对策

（一）强化行政事业单位预算绩效管理理念

行政事业单位应强化其预算绩效管理理念，为预算绩效管理的实施提供一个良好的环境。一是提高思想站位，推行预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的重要举措。各部门作为绩效目标管理的责任主体、要充分认识绩效目标管理的重要性、增强绩效观念和责任意识，着重提升领导层对预算绩效管理工作的重视，消除“重投入轻管理，重支出轻绩效”的落后思想，改变传统管理理念，发挥表率作用；二是定期培训，财政部门作为预算绩效管理工作的组织者，可定期聘请行业专家或第三方机构对预算单位相关工作人员开展预算绩效管理知识培训，不仅要提高相关工作人员的专业水平，更要提高其实际操作的能力；三是加大宣传，通过新闻媒体、网络平台等途径加大对预算绩效管理工作的宣传，营造良好的舆论氛围。

（二）建立完善的预算绩效管理体系

一是完善绩效指标库。各级财政部门应建立起分行业分部门的绩效指标库，各行政事业单位设置绩效目标时可参考指标库并结合本单位实际以及项目实施情况，确保项目绩效目标的准确性和可评测性。二是加强预算绩效监控执行力度。各部门各预算单位要按照“谁支出，谁负责”的原则，对预算目标实现程度和资金使用情况进行监管，强化支出责任，对发现的问题要分析原因并及时纠正，对于无法完成项目及时上报财政部门进行资金收回统筹使用。三是改进绩效评价机制。加强绩效评价的全程跟踪，从事前、事中、事后三个角度对项目执行中潜在的风险进行分析，确保绩效评价的完整性；现行的绩效评价主要是以内部评价为主，为确保评价的客观性，应积极拓宽绩效评价主体，引入外部评价机制，比如第三方机构、专家团体、人大等。四是探索进行事前绩效评估，预算单位在申报预算时，可对所有新申报的专项资金实施事前绩效评估，重点论证立项合法性、必要性，投入经济性、社会性，绩效目标合理性，实施方案可行性，筹资合规性等，把好预算申报关口[5]。

（三）加强绩效评价结果的应用

预算绩效管理的最终目的是绩效评价结果的应用，为使绩效评价成果有效应用到预算管理中，应完善绩效评价结果与预算相衔接的具体措施，包括事前评价结果与项目设立衔接、绩效监控与预算调整衔接、项目评价结果与下年度预算衔接等，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。同时，要加强绩效评价结果整改机制，各预算单位及部门根据绩效评价结果中反映的问题进行分析整改，形成良性循环，确保绩效目标的实现。还可以通过信息技术手段对绩效评价结果进行整体分析，找出预算绩效管理各环节存在的不足之处，为后续新项目的设立提供参考，避免重复出现风险。为弥补单位自我评价的局限性，财政部门还应选择政府重视、社会普遍关注、与民生保障、经济社会发展密切相关的重大项目和执行中问题较多的项目开展财政重点评价，努力提高财政资源配置效率和政策实施效果。

（四）强化刚性约束力

针对“各级政府应将预算绩效评价结果纳入政府考核体系，作为领导干部选拔、公务员考核的重要标准”以及“探索推进多方参与的绩效管理新模式，邀请人大代表、政协委员参与绩效管理”等相关规定，各地方政府应该结合自身实际情况，制定出有效可行的实施细则。首先，制定预算绩效管理结果在领导干部选拔、公务员考核的执行标准，通过人事部门和组织部门将预算绩效管理结果按照一定的权重嵌入到领导干部选拔、公务员考核中；其次，制定人大代表、政协委员参与绩效管理的具体方式和细则。邀请人大代表、政协委员通过实地调研、座谈交流、征求意见等方式，提高绩效目标审核、自评复核和政策评价等工作质量，增强绩效管理的科学性、权威性和影响力，形成有效的激励约束机制[6]。

（五）进一步的优化建设

为进一步优化行政事业单位预算绩效管理工作，还可：一是加强内部协作，各部门要切实加强财务部门和业务部门之间的协调协作力度，统筹安排好各个环节的工作，财务部门作为绩效编报工作的牵头组织部门，要积极做好协调、布置汇总、审核把关和及时报送等工作。业务部门作为材料编报的具体实施部门，要认真归纳总结本部门履职情况，分解各项业务指标，确保绩效指标可量化、可实现、可衡量，要积极配合财务部门在规定时间范围内申报绩效材料。二是利用互联网时代优势，打造信息共享平台，传统的预算系统和绩效系统大部分是相互独立的，系统数据无法直接关联，为提高工作效率，各预算单位应积极配合财政部门做好预算绩效管理一体化建设，实现预算管理和绩效管理数据关联，推进部门预算编制系统、国库指标系统以及预算绩效管理平台信息共享、共用、可衔接、可追溯，确保全过程预算绩效管理业务上线运行，切实提高预算绩效管理工作效率。同时，加大信息公开力度，除涉密部门外，各预算单位绩效目标要随同部门预算、绩效自评随同部门决算同步向社会公开，自觉接受社会各界监督，提高资金使用透明度。财政部门应加强绩效信息公开情况抽查，重点排查公开的覆盖面和规范性，促进提高绩效管理质量和水平。三是借鉴国外的成功经验。例如，1993 年美国政府颁布了《政府绩效与结果法》，开始重视美国的政府绩效工作，经过二十余年的实践，当前美国的财政资金绩效评价模式的重要特点是由国会直接领导和监督，并由国会会计总署（GAO）负责对联邦政府各部门实施绩效的评价；再如英国其预算绩效管理的特点是将部门单位作为主体，与政府共同签订公共支出政策目标，接受议会的全面监督。这两个国家的共同特点是由一个重要权力机构进行监督，由此可见监督的重要性[7]。

五、结语

全面实施预算绩效管理是顺应时代发展的要求，是应对财政资金紧平衡的有力措施，是健全财政制度的重要手段，也是促进透明、高效政府建立的重要途径。因此，各行政事业单位应充分认识全面实施预算绩效管理的重要性和紧迫性，全面深化预算绩效管理理念，完善多层次的预算绩效评价体系，加强预算绩效管理的全过程全方位监督，切实落实各部门各单位预算绩效管理的主体责任，提升部门整体预算绩效管理实效，进一步推动预算绩效管理改革。