浅析退耕还林存在的问题及措施

赖成毅

（雷波县马颈子镇农业农村综合服务中心，四川凉山 616550）

0 引言

森林资源是人类生存发展的主要资源，能够为各项生产生活活动提供必要的原料。同时也能够维系生态环境，起到净化空气、防止水土流失以及改善区域小气候等功能。因此我国注重在新时期下提升森林覆盖率，强调将以往开垦种植粮食而砍伐的森林进行恢复，以此保证林木资源储量得到提升，保证生态环境健康、平稳发展。但在实施退耕还林的过程中，仍存在一定的问题。由于土地资源是人们赖以生存的关键资源要素，当其数量发生变化时，将会造成一定的利益损失，为有效解决这一问题，应当采取有效的措施，在不损害农民利益的前提下，高效落实退耕还林工作，进而建设环境友好型社会，促进长远发展目标的顺利实现。

1 退耕还林概述

由于我国人口数量众多，粮食问题事关国计民生，早期为满足粮食需求，大力推进开荒种粮，以此提升总产量，确保社会平稳发展。而近年来，随着科学技术以及农机推广工作的普及，粮食产量大幅提升，对耕地资源的紧缺程度得到极大缓解。在基础物质需求得到满足后，对自然环境的关注度则越来越高，为提高环境质量，退耕还林工作日益开展，进而减少因森林资源缺乏而导致的自然灾害，提高整体生态水平。尤其是自21世纪以后，我国对生态环境进行修复已经成为现阶段的主要工作内容，通过退耕还林能够直接或间接的解决区域水土流失、粮食产量低等问题，避免出现耕地沙化等情况。因此注重退出耕地返还森林，维系自然生态的平衡性[1]。

2 退耕还林工程案例分析

2.1 工程概况

以四川省凉山彝族自治州雷波县退耕还林项目为例，项目地处于四川省的西南边缘，金沙江下游北岸。该地区整体地势呈现西高东低，以山地为主。根据最近一期森林资源“二类”调查数据显示，当前雷波县有林地面积113730.69hm2，国家特别规定灌木林地面积1015.04hm2，非林地上成片林面积10583.85hm2，森林覆盖率为51.31%。森林植被类型为常绿阔叶林植被区，是省内硬杂木的主要生产基地。近年来，该县大力推广退耕还林工作，以此推进生态文明建设。在坚持农民自愿、政府引导、因地制宜、确保质量的原则下，积极实施新一轮退耕还林工程，并注重协调生态建设与经济发展的关系，注重在保护农民权益的前提下，实现生态环境良好运行，助力林业建设可持续发展目标。

2.2 退耕还林工程建设方案

结合当地实际情况，开展退耕还林工作主要是从以下5 个方面入手。

（1）坚持农民自愿原则引导退耕还林工程实施。根据雷波县林业部门公布的新一轮退耕还林农户申报数据显示，2019 年度该县自愿申报退耕还林户数达1566户，总人口为7270 人，包括贫困户854 户，贫困人口2699 人。确定实施退耕还林的对象为25 度以上且粮食产量不稳定的1 万亩坡耕地，其均存在严重的水土流失，建设地块比较集中，符合现行的退耕还林建设用地标准。

（2）合理选用造林树种。首先该县根据当地的现实情况，如依据当地自然条件、林业产业发展、农民认可程度以及适地适树原则等，2019 年度设计退耕还林树种为嫁接核桃、梨、雷竹以及花椒等。种苗采用政府集中采购和退耕还林者自行采购种苗相结合的办法，选择符合国家标准的优质壮苗。

（3）规范退耕还林过程。按照林业专业技术进行苗木处理、包装和运输，保证苗木质量。同时合理运用种苗造林补助资金，如种苗采购存在节余部分，可用于造林补助和封育管护等，不得挪作他用。退耕还林农户如采用自行采购种苗或集中采购等形式，都必须签订合法合同，再由林业主管部门验收合格后统一支付种苗费。

（4）做好退耕还林操作要点。即是严格按照当地的相关规范和标准，有效实施整地作业。比如为防范出现水土流失情况，应采用穴状整地方式，设计造林规格为50cm×50cm×40cm，沿等高线布置“品”字形。造林时间一般选择为春季和秋季。具体造林技术实施内容，如采用人工植苗法，应在栽植前减少起苗运输时间，避免出现失水现象。在苗木出圃后及时进行栽植，先在穴中填充厚度为10cm 的松土，并将苗木直立放置在穴中，保证苗正根深。再对四周进行均匀填土，控制苗木的栽植深度，按照规范则是以埋没到苗木根颈部为准。

（5）科学开展造林管理。为提高造林苗木成活率，需做好追肥处理。比如在该县退耕还林工程中，以简单易行的根外追肥方式为主，采用环状施肥法，保证用肥量较少且作用发挥速度快，能够满足苗木生长需求。造林1 年后，应有序落实补植、松土、除草、施肥以及病虫害防治等抚育管理措施，从而确保林木健壮成长。完成退耕地造林后对退耕还林地进行封禁措施，落实管护责任制，如积极开展划片定点，完善专人看护以及乡村联动管护机制等，以此充分保障退耕还林具有实效性。

3 退耕还林存在的问题

3.1 与基本农田保护冲突

实施退耕还林工程时存在一定的政策冲突，比如基本农田保护政策。按照我国相关要求，应当充分保障基本农田数量处于红线范围内，以此保障耕地数量平稳，维护粮食生产安全。而大力实施退耕还林工程，则会导致耕地面积减少。如缺乏科学规划和设计，将会出现盲目退耕还林的现象，造成耕地资源锐减，很容易出现不满足耕地保护政策的情况。同时在实际工程中，还存在后劲不足的问题。比如存在对退耕还林规划不当的现象，如盲目规划扩大实施退耕还林，促使大量占用坡耕地造成实施难度相对较大。这一过程如出现过度规划退耕耕地，将会造成粮食产量不足，无法充分保障当地粮食安全和市场价格稳定等。所以在退耕还林工程中，应当进一步加强设计规划工作，尽量协调各方利益和政策关系，从而保证退耕还林的效益得到有效发挥[2]。

3.2 退耕农户生产效益受损

开展退耕还林工程期间，主要涉及两方面效益，则是退耕地农户退耕后产生的经济效益和国家建设生态环境的社会效益。为保证退耕还林工程的有序实施，应当注重平衡两种效益。但在具体实践中，往往存在退耕农户效益受损的情况。比如农民在退耕还林后，将会失去重要的生产资源，其后果则是一部分生产效益下降，致使退耕农户原本收入减少。虽然能够获得一定年度的退耕还林补贴，但无法达到实际耕地生产效益水平，对退耕农户生活质量造成较大的影响。同时，在实施退耕还林过程中，对于退耕补助的落实力度较小，对退耕农户就业问题尚未得到有效解决，从而造成退耕农户的整体收入水平不高。在当前新时期下开展退耕还林则要注重在保护退耕农户效益的前提下，提升生态效益，一旦出现失衡，将会引发多种社会问题，不利于民生发展。

3.3 退耕农户长远利益缺乏保护

退耕还林工程是一项系统性、长期性工程，当农民退耕还林后，将会失去相应的生产资源，考虑到未来的长远发展，则应当维护农民利益，为其提供新的出路和收入。但目前退耕还林工程中主要是通过资金方式给予补贴，帮助退耕农户过渡，以此寻求新的经济来源。不过就目前而言，退耕还林补贴补助等无法实现退耕农户长远利益的保护，难以保证今后阶段的收入平稳。同时在这一期间还存在补助标准低、补助期限短等不合理情况，退耕农户领取补助未达到耕作生产效益，影响其他农民申报热情，进而阻碍退耕还林工程的顺利实施。为此，应当采取有效措施予以解决，尽可能保护退耕农户的长远利益，提高退耕还林工作实效，促进可持续发展目标实现[3]。

4 退耕还林实施对策

4.1 合理编制退耕还林设计规划

为有效实施退耕还林工程，应积极做好相关设计规划，协调各项政策。因此在雷波县具体实践中，应当制定科学合理的退耕还林建设目标，全面合理规划设计，理顺各个环节的关系，提升工程规范化和高效化。比如在落实退耕还林工程之前，首先要对当地的现实农业生产情况进行调查，并了解农民的收入情况，以此制定适当的补偿标准，在地方财政资金允许的前提下，地方财政再给予适当的补助或适当延长补助期限。在退耕还林的过程中，需要与当地农民进行充分的沟通，可通过下乡调查、村民代表会议、电话及网络平台等途径，共同协调退耕还林的有关事项，如退耕范围、退耕条件、补助发放等。同时，应当注重考虑耕地保护政策，根据当地的耕地保护红线，确定适当的退耕地数量，不得超过规定范围，影响粮食总产量。比如对于坡度为25°以下基本农田禁止退耕还林，采用严格标准选定产量不高、不稳以及环境恶劣的25°以上非基本农田坡耕地作为退耕还林对象，重点关注水土流失区域的25°以上非基本农田坡耕地，尽可能保障退耕还林的综合效益最大化，实现资源优化配置。另外一方面，为保障退耕还林造林工程的顺利实施，保障造林地成活存活率，需要提前在退耕还林前进行苗木培育工作，保证在退耕还林实施时，有足够的优质壮苗，保证苗木能够及时顺利地栽植，尽量减少对土地的空闲期，加快退耕还林工作实施效率。

4.2 制定落实退耕补助及就业政策

为保证退耕农户效益得到有效维护，应当在退耕还林的背景下，为相关申报农民寻求新的收入途径，给予适当补助，保证退耕农户的生活质量。在雷波县的退耕还林工程实施期间，为保证退耕农户收入平稳，现行国家对退耕还林主要实行的措施。一是合理落实退耕补助工作，比如补助退耕还林资金标准为1600 元/亩，其中包含种苗补助400 元/亩，退耕地造林补助1200 元/亩。国家目前对退耕还林农户的补助为1200 元/亩，补助期限为五年，分三次补助第一年500 元，第三年300 元，第五年400 元。在具体实施过程中，按照申报后核定的退耕还林实际面积，向退耕还林农户或土地经营承包权利人给予现金补助、种苗造林补助以及生活补助费等，按照国务院有关规定执行。通常情况下对还生态林和经济林补助5 年、具体补助标准为1200 元/亩。严格落实补助资金的监管和督促，避免出现违规发放等行为，雷波县退耕还林补助资金经过村组公示，然后通过四川省“阳光审批”平台进行层层审批后统一发放，有效杜绝了漏发、错发等现象的产生；有助于帮助退耕农民在退耕还林后能维持正常的生活水平，实现退耕农户收益得到有效保障，与生态效益相平衡。

除此之外，应当为退耕还林农户提供相应的就业机会，通过出台相应性的就业政策和开发部分公益性岗位，保障退耕农户收入增加。比如可依托退耕还林工程聘用森林管护人员、相关产业用工等，从而拓展就业途径，获取稳定的工资收入。除此，还可进一步促进乡村劳动力转移，即是组织退耕还林农户外出务工，通过外出劳务增加农户经济收入等多种方式提高退耕农户的收入水平[4]。

4.3 调整农村经济结构

为实现退耕农户的长远利益，应当谋求更多的发展出路。结合当前农村产业转型的背景，在开展退耕还林工程的过程中，则是注重调整地方产业构成，转变传统以耕作为主的生产方式，注重将经济林与生态林建设相融合，在造林期间创造更多的农民生产条件。比如当地可大力发展林下养殖、林下种植中草药、林果产业等，建设林下经济区、果园产区等，从以往耕地作业转变为林业生产模式，适应新形式下的退耕还林工程需求，实现农村经济稳定增长[5]。同时也可依托经济林扶持林业深加工企业建设，吸纳农村剩余劳动力，为退耕农户提供稳定的就业岗位，实现第一产业向第二、三产业升级转型，通过提高务工待遇以保证退耕农户长远利益。

5 总结

综上所述，退耕还林在当前新发展时期下具有较为重要的实施意义，有助于恢复当地生态环境，高效利用25°以上非基本农田坡耕地等资源，从而实现综合效益得到提升。但在实施退耕还林工程时，往往存在较为突出的问题。比如退耕还林与基本农田保护容易发生冲突、退耕农户经济效益受损以及长期利益得不到保障等。为有效解决相关问题，林业部门应当采取科学合理的手段，比如合理编制退耕还林设计规划、制定落实退耕补助及就业政策、调整农村产业结构等，从而促使退耕还林工程的生态效益、社会效益和经济效益相统一，推动林业产业的可持续发展。