政府购买公共图书馆服务用工激励研究
——以广州地区公共图书馆为例

杨嘉骆，唐 琼，黄小娟

（广州图书馆，广东 广州 510623）

1 引言

政府购买公共服务，就是把适合市场化方式提供的服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等来承担，在不增加行政成本的同时确保提供更优质的服务。政府购买公共服务是政府提供公共服务的新理念、新机制、新方法，作为一种国家社会治理创新的模式，在理论和实践双重推动下不断革新和发展［1］。政府购买公共服务在推动政府转变职能、创新服务方式、有效满足公众需求等方面发挥了积极作用［2］。公共图书馆作为重要的公共文化服务机构，近年来一直在力求转变传统公共图书馆的发展模式，尝试通过“政府购买公共图书馆服务”的方式，聚集多元化的社会资源，提质增效，努力为公众提供更加优质的文化服务［3］［4］。随着公共图书馆领域政府购买服务不断向广度深度拓展，该用工形式得到了进一步普及，人员规模也在快速壮大。关注该群体的用工情况，做好他们的激励管理工作，对促进公共图书馆服务质量的提升具有重要意义。本文通过对广州地区政府购买公共图书馆服务用工情况进行调研，从公共图书馆方、承接方、承接方员工3个视角了解该形式的用工现状，并进行成因分析，据此提出承接方员工激励管理的有效措施，以促进政府购买公共图书馆服务的高质量发展。

2 相关研究

政府购买公共服务起源于20世纪80年代，西方一些发达国家改革公共管理方式，通过购买公共服务来取代传统的政府直接提供公共服务的方式。国外关于政府购买公共图书馆服务的专门研究较少，多为针对整体的“公共服务”研究，研究领域主要集中在政府购买公共服务的模式、案例研究、可行性研究、策略研究等［5］。

20世纪90年代，我国开始了政府购买公共服务的尝试，通过公开招标，吸引社会力量参与购买服务。政府购买公共图书馆服务相对其他公共服务起步较晚，江苏无锡最早试点，随后北京、合肥、上海等城市开始陆续尝试并取得较好成效。

国内学界关于政府购买公共服务的研究取得了一些成果，主要围绕机制与模式研究、现状与问题研究、发达国家经验借鉴研究等方面［6-8］。相较政府购买公共服务研究，公共图书馆领域的政府购买服务的相关研究仍处于起步阶段，主要围绕机制法规、存在问题及对策、绩效评估等方面开展研究：（1）机制与法规。易斌等认为健全相关法律法规，建立监督评估机制、动态的沟通机制、奖惩制度、保障制度、社会公众参与制度有利于社会力量组织的成长，可以进一步推动公共图书馆领域政府购买服务的发展［9］。陈红认为目前我国出台的政府购买公共服务政策法规细则基本上是关于购买物品、工程项目的，针对服务的细则非常少，政策指导性较弱［10］；（2）存在的问题及策略。吴阳熙提出的“四位一体”分析框架系统阐述了图书馆领域的购买主体（制度供给不足、信息公开不足、购买范围较窄）、使用主体（需求表达机制不够完善）、承接主体（市场环境缺乏竞争、独立性较弱）、评估主体（评估对象缺位、评估主体单一、评估体系不健全）存在的问题［11］。马晓军从政府方、社会力量方提出了“需求方缺陷”“供给方缺陷”的问题［12］；（3）绩效评估。郭新萍、张守卫等学者肯定了绩效评估对公共图书馆领域的政府购买模式的价值，认为健全绩效评估制度环境、对购买全过程实施评估、提升评估专业化水平、引入第三方评估机制的监督可以促进绩效评估机制走向成熟［13］［14］。

目前我国关于公共图书馆领域政府购买服务人力资源管理方面的研究非常少，本文试图从人力资源管理的角度入手，探讨用工激励管理，为公共图书馆界政府购买服务实践以及员工激励管理提供有益的参考。

3 现状调研

课题组于2021 年9 月至2021 年11 月期间对广州地区政府购买公共图书馆服务用工现状进行了调研，对承接方员工发放调查问卷，共收回调查问卷163 份；课题组还分别对公共图书馆方、承接方进行深度访谈，包括5 家公共图书馆、4 家承接方组织。

3.1 用工构成要素

政府购买服务形式的成立，一般包含几个重要因素：购买主体、承接主体和购买内容。根据2020 年财政部出台的《政府购买服务管理办法》，购买主体为各级国家机关；承接主体为依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人；购买内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需的辅助性服务［15］。依据该文件，本文的购买主体是指公共图书馆的行政主管部门；承接主体是指获得承接资格的社会组织、机构、企业等；购买内容则包含图书馆采访编目、上架排架、图书配送流通、网站开发与维护、数据库建设、环境卫生、安全保卫、设施维护等，可分为全流程整体服务项目形式（负责图书馆的建设、运营、管理、服务等）和部分项目形式（单个项目或组合项目）。《政府购买服务管理办法》的第八条提及“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体”，由此，公共图书馆则可视为“政府购买公共图书馆服务”的使用方。

调研得知，广州地区政府购买公共图书馆服务的项目大体包括总分馆服务体系运营服务、物业管理服务、图书物流服务、采访编目服务、人力资源服务等，如，公共图书馆通过购买总分馆服务体系运营服务为区总馆、各镇街分馆配置专职工作人员；通过购买物业管理服务以保障图书馆后勤、安保等工作到位；通过购买图书物流服务以保障基层分馆（服务点）的图书调配与更新。目前公共图书馆采购的项目总体以物业管理服务为主，其他项目虽有，但并不普及。

3.2 用工优势

（1）在一定程度上破解了体制性困惑。社会组织服务运营机制灵活，自主管理的市场化用工方式可以根据公共图书馆业务需求随时调整用工人数，根据员工工作表现调整薪资，不受行政事业单位计划内临时用工人员配额限定和统一固定底薪双重制约。政府购买公共图书馆服务的实施一方面让公共图书馆的用工变得更加灵活，另一方面促进了更多的劳动者就业。（2）承接主体有一定的专业优势。通过公平竞争、择优选择的承接主体由于专注度和经验积累的优势，往往在购买的项目上更具专业性。如此次调研中的物业管理服务项目、图书物流服务项目被普遍认为专业程度较高。在此次调研中，物业管理服务公司均被高度认可，公司各岗位人员都具有相应的证书，如保安员证、消防职业资格证等；图书物流服务公司也被高度认可，公共图书馆方认为该公司及其员工经验丰富且具备较强的专业能力，能够高质量地完成图书调配和更新工作。公共图书馆引入专业化的服务，实现了向市场“借力融智”，积极推动了服务效能的提升。

3.3 存在的问题

政府购买服务的确给公共图书馆带来了很多益处，但也面临着诸多挑战与问题。

3.3.1 公共图书馆方视角下

公共图书馆作为使用方，在“政府购买公共图书馆服务”实践过程中，遇到了一些亟须解决的问题：（1）不同项目的实施效果存在差异。政府购买公共图书馆服务的实施，在业务提升和降低成本方面取得了一定的成效，但并不是所有的项目都如此。物业管理服务项目、图书馆物流服务项目成效较好，已获得公共图书馆方、社会公众的好评，但购买的一线读者服务类项目如咨询导读，效果并不理想，目前承接方员工只能提供基础的引导查询服务，面对读者比较专业的信息需求显得手足无措。一方面，公共图书馆方对购买项目的人员数量有要求，但对于稀缺的图书馆专业人员而言，承接方根本无法招聘到这些专业人员；另一方面，承接方为控制成本，不可避免地雇佣低工资员工，人员专业性和队伍稳定性也无法得到保障。究其根本，员工缺乏专业性是导致项目成效不理想的关键原因。此次调研中的总分馆服务体系运营服务项目便存在较多的类似问题；（2）部分承接方在员工管理事宜上存在责任缺位的问题。比如，承接总分馆服务体系运营服务项目的人力资源服务公司在人员管理方面就存在明显疏漏，在员工招聘完成之后便做了“甩手掌柜”，没有为员工安排入职培训和日常培训，导致承接方员工在日常工作中找不到明确的定位，觉得自己没人管，缺乏归属感和安全感。而且公共图书馆方认为部分承接方在员工管理事宜上与公共图书馆方互动较少，存在责任缺位；（3）承接方员工队伍不稳定。目前承接方员工的薪资待遇不高，人员离职率较高，经常出现员工接受岗位业务培训后不久就离职的情况，这对公共图书馆的正常服务产生了非常不利的影响。

3.3.2 承接方视角下

承接方作为项目实施方，在实践过程中，同样遇到了一些亟须解决的问题：（1）政府购买服务项目经费缺乏一定的市场吸引力。承接方认为，政府购买服务项目经费并不高，若要招聘到更加优秀的人才，用人成本会比较高，对于承接方组织运营是一个较为棘手的问题。除此之外，政府购买服务项目经费缺乏增长机制，在一定程度上会影响其市场吸引力；（2）承接方无力对分散派出的员工进行跟踪管理。针对公共图书馆方认为的“部分承接方在员工管理事宜上责任缺位”的问题，承接方有自己的理由。他们认为他们为公共图书馆提供的外派人员在全市或全区的分配十分广泛且分散，无法对每个人都进行跟踪管理，因此把日常管理和考评交由公共图书馆方进行管理比较合适。由于双方在员工日常管理问题上没有达成统一意见，加剧了员工的“不安感”。

3.3.3 承接方员工视角下

员工满意度往往受薪酬保障、个人发展、心理环境、绩效考核等方面的影响。此次调研发现，承接方员工的满意率并不高：（1）薪酬保障。在调研中发现，员工对目前薪酬的满意率为47.62%，只有15.87%的员工认为目前单位的薪酬对他们有激励作用。可见员工对目前薪酬并不算满意，且现有的薪酬水平对他们的激励作用也不大。不少员工还反映，他们的薪酬缺乏梯度性和成长性。在“您认为您同事离职的原因”这项调查题目中，有68.25%的员工认为同事离职源于工资待遇低。可见工资待遇对员工离职与否有决定性作用；（2）个人发展。根据调研，员工对目前个人发展的满意率为57.14%，只有22.22%的员工认为目前单位的个人发展对他们有激励作用。这与薪酬保障情况类似，即员工对目前单位提供的个人发展平台的满意度表现一般，且目前的发展平台设置对他们激励作用也不大。在调研中还发现，承接方员工普遍认为目前单位提供的职务晋升、职称评定的渠道较窄，提供的培训也存在一些不尽人意的地方。在职务晋升方面，单位提供的机会不多，且程序不够透明。在职称评定方面，承接方员工认为他们并不充分掌握专业技术职称评定相关信息，也因业务成果不够的客观原因或畏难情绪等主观原因在职称评定方面受到一定限制。在培训方面，他们大部分都是直接上岗工作，并没有接受系统的岗前培训和在岗培训。即便有培训，培训的内容和次数也都十分有限，培训内容多为一些浅层次的知识。总体而言，承接方员工认为个人发展平台太小，他们看不到职业发展方向，这大大削弱了其工作热情和安心工作的意愿；（3）心理环境。调研结果显示，承接方员工对“上级对您的关心”“与同事的关系”的满意度较高，分别为82.54%、88.89%，说明员工认为目前工作中的人际关系总体让他们觉得较为安心。但是部分人力资源服务公司承办方员工缺乏归属感和公平感。比如，他们日常服务于公共图书馆，但其劳动合同所属单位为承接方，他们在工作中接受双重领导，三方之间错位复杂的关系让员工身处尴尬境地，令他们缺乏归属感。除此之外，目前所面临的职称评定困难、与公共图书馆在编员工存在待遇差异、民主参与不足等问题也影响了承接方员工的公平感知；（4）绩效考核。调研结果显示，承接方员工对“绩效考核”的满意度表现一般，为65.08%。员工普遍认为，目前的绩效考核效果不佳，一般仅开展年终考核，缺乏日常考核；考核内容笼统，考核标准也不清晰，考核主观性强；考核结果优秀的员工没有得到有实质意义的奖励，考核结果差的员工也没有相应的惩罚。“干多干少一个样”的现象严重影响了他们的工作积极性。

由此可见，“薪酬水平偏低”“个人职业发展空间不大”“缺乏一定的归属感和公平感”“绩效考核流于形式”是承接方员工视角下较为突出的问题。

4 成因分析

4.1 制度层面激励的缺失

公共图书馆方反映的“员工高流失率”的问题以及承接方反映的“政府购买服务项目经费缺乏一定的市场吸引力”问题，从根本上来说是制度层面激励缺失的问题。目前政府购买服务相关政策如财政部出台的《政府购买服务管理办法》以及各地方出台的政府购买服务政策均未提及承接方及其员工的长期发展机制，可见目前政策并未充分考虑到承接方员工的待遇问题，这对承接方员工待遇的“长期向好”有一定的影响。制度层面激励若长期缺位，“政府购买服务”的用工环境便会缺乏活力。

4.2 管理层面激励的缺失

承接方员工反映的“个人职业发展空间不大”“工资低”“干多干少一个样”“没有系统化的培训”问题，以及公共图书馆方反映的“部分承接方在员工管理事宜上存在责任缺位”问题，归根结底源于管理层面激励的缺失。目前承接方实施的晋升管理、薪酬管理、培训管理、绩效管理等管理机制并不到位。晋升管理机制主观性较强，实施环节不够透明公开；薪酬管理缺乏一定的科学薪酬制度设计；培训管理并不成体系；绩效管理更是形式大于内容。管理机制的不成熟，不利于激励作用的发挥。管理层面激励的缺失容易让员工倦怠。

4.3 文化层面激励的缺失

文化是根本层面的东西，它左右了一个组织的发展格局。组织文化作为“精神文化”的核心因素，它的正向力量可以影响员工的内心与行动，最大限度地激发员工的主观能动性。目前员工反映的“缺乏归属感”“缺乏公平感”正说明了文化层面的激励严重不足。倘若一个组织缺乏组织文化或者组织文化中没有真正体现员工的价值观，员工不会把整个组织的目标视作自己的奋斗目标，组织将失去凝聚力。若要从根本上激励员工，就需要让员工切身体会到归属感、自尊感和成就感，从文化层面对员工进行激励对促进良性劳动关系构建有着积极作用。

5 激励管理优化策略

目前政府购买公共图书馆服务用工存在诸多问题，归根结底还是制度层面激励的缺失、管理层面激励的缺失以及文化层面激励的缺失。由此，管理者应重新审视上述薄弱环节，依托激励管理改善政府购买公共图书馆服务的用工环境。

5.1 制度层面

5.1.1 政策激励：建立健全相关法律法规

建立和谐的用工环境和良性的劳动关系离不开政策层面的支持。政府作为政策的顶层设计者，应通过建立健全“政府购买服务”用工相关法律法规，进一步明确各方主体的权利义务，为“政府购买服务”创建一个良好的用工环境。政府还应针对公共文化服务领域的政府购买服务用工出台细则，为用工激励提供政策支持。

5.1.2 财政激励：建立合理的经费增长机制

政府购买服务定价是政府购买服务链条上的核心环节，员工薪酬是购买服务整体经费中非常重要的部分。政府应出台购买服务定价相关细则，强调“建立合理的经费增长机制”，通过制度保证后续经费的连续性、有效性、增长性，为参与的社会组织提供公平、公开、公正且具有吸引力的项目价格，从源头上保障承接方员工的薪资待遇。

5.2 管理层面

承接方应加强与公共图书馆方、承接方员工之间的沟通，构建畅通的三方沟通机制，通过提供职业晋升通道、建立科学薪酬制度、丰富教育培训体系、完善绩效考核制度等方式共同激励员工，在管理层面做好激励管理。

5.2.1 晋升激励：提供职业晋升通道

在工作中成长，是绝大多数员工的期待，给员工提供广阔的成长空间是进行员工激励的重要手段。无论是公共图书馆方还是承接方，都应积极地与承接方员工进行沟通，将晋升作为激励手段，让承接方员工认识到组织对人才培养及职业发展的重视：（1）提供职业生涯指导。人才管理是组织长远发展的重要环节，而人才管理的首要工作便是要重视对员工职业生涯的规划。公共图书馆与承接方应共同合作帮助承接方员工客观全面地评估自己的特长、兴趣、意愿、技能和价值，帮助其制定切实可行的个人发展计划，确保员工的个人发展目标与组织发展协同，实现发展共赢；（2）合理拓宽承接方员工的晋升渠道。公共图书馆方应该在政策允许范围内，为承接方员工争取图书资料系列管理员、助理馆员、馆员、副研究馆员、研究馆员职称申报的机会，帮助他们获得职称晋升；承接方则应通过提供普通员工、主管级别、主任级别、总负责人级别的职务晋升通道，鼓励有责任心、敬业精神、管理才能的员工竞争上岗，实现人岗匹配，有效激发员工工作的积极性、主动性、创造性和成就感。晋升过程应遵循公开、公平和公正的原则，只有当员工的公平晋升机会得到保障，晋升机制的激励作用才能充分发挥。

5.2.2 薪酬激励：建立科学的薪酬制度

根据马斯洛需求层次理论，生理需求是最基础的需求。其观点是需求层次越低，力量越大，潜力越大。目前承接方员工的收入总体偏低，强化薪酬激励会对该群体员工有非常正向的作用。由此，承接方应强化与公共图书馆方的沟通，共同设计基于公共图书馆实践业务的科学薪酬制度，在遵循公平性、竞争性、激励性和经济性原则的基础上，为员工提供具有合理价值评估以及体现外部市场竞争力的薪酬。首先，应设置合理的薪酬结构。薪酬的设定往往考虑三类因素，第一类为现行政策法规等，第二类包括岗位价值、工作能力及工作业绩等，第三类则是劳动力市场情况。承接方应在对现有员工岗位进行系统分类分级梳理的基础上进行岗位价值评估，同时根据政策法规、财政拨付实际情况合理制定每个等级的薪酬标准以及级差，合理匹配工资等级；此外，还应根据经济水平发展和工资水平的提升，每2~3 年进行薪酬更新。其次，应在发放时间、结构、对象等方面优化奖金发放政策。适当调整激励时间间隔，增加奖励频率，同时确保激励的及时性；增加一些不定期的奖励，给员工意外的惊喜；重视对团队的奖励，促成团队成员之间的相互合作，防止出现团队之间员工心态不平衡的现象。第三，承接方应加大员工福利补贴，例如规定数额的交通补贴、食宿补贴、通信补贴等。

5.2.3 培训激励：丰富教育培训体系

期望员工为组织创造价值，那就应为员工提供创造价值的条件和基础。丰富教育培训体系，为员工提供有价值的培训，可以有力地促进员工的持续成长。承接方应主动联合公共图书馆方，共同为承接方员工打造完善的教育培训体系，通过开展多形式、多层次的培训，进一步增强承接方员工专业技能、职业道德、心态理念的培养，以提升其职业素养，帮助他们在工作中不断获得满足感和成就感，进而起到激励作用。培训事宜可适度在购买合同中有所体现。首先，承接方应主动为新员工开展岗前培训，在公共图书馆方的辅助下，围绕公共图书馆理论知识、业务实操流程、常见问题及解决方式、服务礼仪、廉洁自律等对新进员工开展全面化的岗前培训，让其尽快了解工作内容、工作考核标准；待正式上岗后，通过老员工“传、帮、带”的方式，系统掌握业务技能、工作要求、行为规范和沟通技巧，促进新员工快速成长。其次，承接方应与公共图书馆方定期开展业务工作通气会，根据工作实际定期梳理业务流程，总结阶段性工作中遇到的问题，共同探讨解决方法，逐步形成服务规范、范例样板、常见问题解答资料库，以范例化的方式定期培训承接方员工，以提升员工规范化水平。

5.2.4 考核激励：完善绩效考核制度

绩效考核是对目标达成过程进行管理、对目标达成效果进行评估的过程，它是保障服务质量的重要环节。完善的绩效考核机制的建立与使用，在一定程度上可以有效优化激励效果。绩效考核分为考核前、考核中、考核后3个环节，考核前遵循充分性原则，考核中遵循规范性原则，考核后遵循时效性原则。绩效考核工作由承接方负责实施，公共图书馆方则负责做好全程的监督工作。首先，在考核前，公共图书馆方和承接方应合作共同设立一套规范、科学、完善的绩效考核体系，作为绩效考核实施的充分性依据。绩效考核体系的建立，是保证考核结果准确、合理的重要因素。绩效考核体系往往包括绩效考核标准、绩效考核流程与考核机制、绩效考核结果的应用、绩效优化机制等要素。绩效考核相关内容应在实施前向承接方全体员工进行公开宣传，使每一位员工对绩效考核制度有全面的理解和正确的认识。其次，考核过程应注重规范性，绩效考核实施流程应清晰明了，实施方法应科学严谨，实施周期应频次合宜。第三，在考核后，承接方应合理运用量化考核结果对考核先进员工进行及时奖励，如将月度或季度考核中排名前列的承接方员工评为公共图书馆服务明星以及将每月绩效考核得分按年度累计评定年度先进个人等方式进行精神奖励，以及将绩效考核结果与员工薪酬挂钩进行物质奖励，充分调动员工工作积极性，并达成良性循环的目的。

5.3 文化层面

5.3.1 成长激励：构建优秀的组织文化

组织文化是一种无形的力量，是组织宝贵的财富。虽然它看不见，摸不着，但无形地影响着每一位组织成员的行为，激励着员工不断成长：（1）宣传文化理念。公共图书馆方与承接方应利用各类会议、组织内部活动等契机向承接方员工传达公共图书馆文化理念和文化内核，让员工将其内化于心，真正地爱上公共图书馆工作；（2）传达组织战略发展目标。承接方应向员工传达组织的战略发展目标，让员工及时了解组织的战略进程，从而将组织目标转化为员工目标，以促进组织与员工的共同成长；（3）营造学习成长氛围。公共图书馆方与承接方应在组织范围内创建知识融合与共享的分享型文化，营造学习成长氛围，不断提升组织和员工的持续学习能力。

5.3.2 认同激励：重视稳定心理契约关系的培育

重视稳定的心理契约关系的培育，可以在一定程度上增强承接方员工的工作归属感，提升工作满意度：（1）引导员工设定合理的心理预期。在用工招聘以及员工入职时，承接方与公共图书馆方应向员工传达准确的工作信息，引导员工对用工性质以及个人未来发展有一个全面清晰的了解；在工作过程中，通过必要的职业心理指导，逐步淡化人事归属观念，使员工消除身份抵触心理，促使员工认识到自我价值，树立自信心；（2）关注员工被认可的心理感受。公共图书馆方应将承接方员工视为组织内一部分，认真听取服务承接方每一位员工提出的问题、意见及建议，增加承接方员工的工作参与度，构建全新伙伴式的双向沟通模式，共同营造民主、进取、合作的健康氛围；（3）满足员工人文关怀的心理需求。每逢春节、中秋、国庆等重要节日，公共图书馆方和承接方联合组织丰富多彩的文体活动，丰富员工们的业余生活，增强彼此员工的沟通；实行健康管理，定期组织员工健康体检，对生病的员工进行特殊关怀。