新时代背景下图书馆公共文化服务供给主体探析

韦晓冰

随着我国经济社会的蓬勃发展，人民的物质生活水平稳步提高。相应地，人民在精神文化生活层面的要求呈现出更为多样。我国的公共文化服务从无到有，已经实现了人民群众的基础需求，正在向更优质的产品服务迈进。公共文化服务是社会主义建设的重要内容，图书馆服务则是公共文化服务体系的重要组成部分。传统的图书馆公共文化服务主要是由政府提供，随着政府提供能力相对滞后，提供产品服务相对短缺，有效性不足，需求与供应之间的矛盾日益凸显，迫切需要转变观念，引入市场机制和社会力量，由政府、市场及社会力量共同建设图书馆公共文化服务体系。

一、新时代政策背景与图书馆公共文化服务产品定位

（一）新时代政策背景

公共文化服务作为国家治理的重要概念出现于21世纪初。在2005年召开的党的十六届五中全会上明确提出要建立高效而均质且覆盖全社会的公共文化服务体系，发展社会主义文化事业，保障人民群众公平民主的政治经济文化权利。2013年，党的十八届三中全会提出要引入竞争机制，鼓励支持社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设。2016年颁布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》 正式以法律形式确定了新时代我国公共文化服务的基本机制是由政府主导，社会力量参与，不断进行改革创新，共同建设具有中国特色的社会主义公共文化服务体系。2018年，《中华人民共和国公共图书馆法》颁布实施，明确了公共图书馆是公共文化服务体系的重要组成部分，占据着举足轻重的作用，法律中明文规定了国家鼓励公民、法人和其他社会组织自筹经费设立图书馆，引导推进全民阅读，把公共图书馆建设成为开放性、综合性的公共文化精神文明中心。

（二）图书馆公共文化服务的经济学分类

1.公共产品理论概述

20世纪60年代，美国经济学家保罗保罗·萨缪尔森最先提出了公共产品理论，他将公共产品定义为“是这样的一种产品，当每一个人对它进行消费时，并没有减少其他任何人同时对它进行消费的利益”。［1］公共产品具非排他性和非竞争性的两个基本特性。非排他性是指任何人都可以同时对其进行消费，并且消费相同的数量，任何人不能阻止其他人，也不能拒绝自己对其消费；非竞争性是指即使消费者增多，也不会增加其社会成本，不能减少其当前消费者的利益。一般来说，同时满足这两个基本特性的产品称为公共产品，如法律、治安、国防、消防等；有的产品只满足其中一个特性，或者在一定条件和程度上能同时满足两个特性，但是超过一定范围后就达到拥挤点，产生了竞争性和排他性，如公用绿地、收费公路等

2.图书馆公共文化服务的产品属性

图书馆公共文化服务具有非排他性和非竞争性的特性，客观上具有公共产品的属性。非排他性表现在：①公共图书馆是免费向全体人民开放的，不管任何年龄、性别、种族、宗教信仰、文化程度、社会地位，都要为他们提供相同质量、公平的基础服务；②任何人在享受图书馆公共文化服务时不能阻止其他人也同时享受，即使某些人自己不想接受图书馆公共文化服务，他也不能阻碍图书馆公共文化服务的建设；③在一定的图书馆公共文化服务规模内，对其定价是困难的，为了最大限度地利用图书馆的资源，充分发挥其社会效能，避免个别读者“搭便车”的行为，图书馆公共文化服务没有必要排他。非竞争性表现在：在未达到拥挤点时，一定规模的馆藏资源条件下，读者的增多或减少都不会增加或减少社会成本。每一位读者都可以充分地利用图书馆，搜寻信息，获取知识。所以图书馆的基本公共文化服务包括图书借阅、文献导读等，属于公共产品的范畴，目的是保障人民获取信息知识的基本权利，从面提高全社会的文化知识水平，促进社会整体全面的发展提高。

随着时代发展，社会进步，不同图书馆的用户的需求逐渐多样化、个性化，消费能力与消费目的开始呈现出差别。图书馆针对不同的读者需求，推出一些更深层次更高级别的公共文化服务，比如定点定题服务、数据分析、文献代译代检、论文检测等等，这些服务具有一定的竞争性和排他性，提供这些服务需要一定的边际成本，［2］因此，这样的服务是允许适当收费的，具有准公共产品的产品属性。

二、政府、市场、社会力量志愿者三方供给主体

根据经济学的基本理论，有需求和供应就会有市场，在提供私人产品时，市场往往能够表现出最优效率，而提供公共产品时，市场会表现出它的缺陷。公共产品的非排他性表明这是全社会必需的产品，非竞争性表明对这个产品进行收费在技术及道德层面都有极大的困难，那么市场机制无法实现最优配置，只能由政府介入。所以，公共产品由政府提供，私人产品由市场提供，准公共产品则由政府和市场共同提供。依据以上理论，我们可以分析图书馆公共文化服务的供给主体模式。

（一）政府供给

为了保障人民的公共文化权利，促进全社会人民整体文明素质的提升，进而提高社会劳动生产率，图书馆公共文化服务由政府提供是毫无疑问的。没有了政府政策引导、政府财政支持，图书馆公共文化服务根本无法维持开展。所以政府是图书馆公共文化服务最主要的供给主体，政府通过税收转为财政，将社会资源合理地取于民、用于民，兑现公共责任，实现效率与公平兼顾的社会再分配原则。

（二）市场供给

现实条件下，政府的供给能力有限，在全社会的公共产品中要按轻重缓急来安排财政支出，在公共文化服务中也仅仅能保证基础服务，对于一些深层次、个性化、并不是每一个社会成员都有需求的文化服务而言，会出现政府供给不足或浪费现象，无法达到最优的资源配置状态，造成社会有失公平及效率低下。那么，对于准公共产品性质的图书馆公共文化服务可以引入市场运作，采取市场供给方式。具体形式包括：

1.有偿服务

图书馆按照“谁消费谁付费”的原则，向社会提供更深层次、更高质量、更特殊的信息产品服务，满足多元化读者的多样性、个性化需求，也有助于这些特殊性图书馆公共文化服务提供的规模、质量能够控制在一定合理合法的范围之内。另外，图书馆周边也能形成产业化，如咖啡书屋、小超市、图书馆文创产品屋等等，这些产业经营方式灵活，深受广大读者喜爱，它们将会形成新型的图书馆公共阅读与艺术空间，为人们提供更为便利、舒适的文化服务。

2.民营图书馆

各种社会团体、社会组织机构、企业、自然人等等社会力量都可以自筹资金投资兴建图书馆，可以是以营利为目的的经营性图书馆，也可以是公益性，不以营利为目的。例如，随着信息网络技术日益进步，众多公司、企业纷纷成立了经营性的网络图书馆、数字图书馆，使得广大读者足不出户就可方便快捷地获取所需的大量信息，因此这些图书馆深受读者喜爱，知名的有中国知网、超星、方正、书生之家等等；还有些企业、单位等社会力量具有高度的社会责任感和使命感，在管理经营完善自身的同时也加入公共文化建设，如浙江宁波的音王集团，为了提高本企业员工的学习能力和综合素养，设立了企业内部图书馆，同时也向社会开放，享有很高的声誉。［3］

（三）社会力量志愿供给

有些社会组织、个人为了实现公共利益，自愿提供公共产品服务。他们自筹资金，捐助贫困地区，建立公益性图书馆，推进新农村新文化建设，致力文化扶贫。如信德公益组织，作为一家在民政部注册的民间组织，先后在山东多个山区建立公益性图书馆，中国移动公司也曾设立“中国移动爱心图书馆”，社会反响不错［4］；此外，许多个人也节衣缩食，拿出自己微薄的收入创办民间读书社，免费向儿童、青少年、社区群众、乡村农民开放。由北大王子舟教授牵头搭建的“文化火种寻找之旅”网站设有专栏主题报道这些公益事迹。

三、图书馆公共文化服务各供给主体的关系

如前文所论述，政府、市场及社会力量志愿者共同构成了图书馆公共文化服务的供给主体，那么，各主体之间该如何协调联动呢？它们之间的关系如何呢？

（一）各供给主体失灵现象

1.政府失灵

首先是受政府财政能力的约束，我国各级各地的政府财政状况存在很大的差异，影响着全国图书馆公共文化事业发展的均衡性。如在沿海地区，经济较为发达，政府财政支持力度大，公共文化事业也发展迅速，中西部地区相对较弱；城乡之间的差异也巨大，我国大部门人口仍集中在乡村，而乡镇财政基础相当薄弱，根本无力进行图书馆建设。近年来，“农家书屋”项目建设有一定进展，相对缓解了乡村图书馆公共文化服务的困境，但是它的持续性及实际效果如果，仍有待学界及公众进一步跟进及观察。

其次是因为公众需求与政府供给存在不协调。美国经济学家伯顿认为：公众对公共产品的偏好有所不同，政府只能提供能普遍反映“中位选民”即大部分民众偏好的公共产品，使得一部分的特殊性及过渡性需求无法满足。［5］政府提供的是普遍性的图书馆公共文化服务，对于因收入、文化程度、宗教信仰等等差异引起的公众需求差异就会存在供给不协调现象，也就是政府失灵的表现之一。

而政府的失灵，说明政府虽然是图书馆公共文化服务最大最主要的供给主体，但并非唯一的。

2.市场失灵

营利组织以其自身经济资源投资于图书馆公共文化服务，实现该准公共产品的市场供给的一个必要条件是它必须接受政府的监管，承担相应的公共责任。市场供给图书馆公共文化服务有效地遏制了“搭便车”行为，使得资源配置效率进一步得到优化。然而，市场供给也有困境，表现在它难以保障图书馆公共文化服务的公平性，例如对于“弱势群体”公共文化需求而言，他们恐怕无法通过市场来获取他们所需要的图书馆公共文化服务。市场资本逐利的本质也会使得对于社会效益远远大于经济效益的准公共产品而言，价格上的排他性就会限制消费者的消费数量，那么社会效益就会大打折扣，因此图书馆公共文化服务虽然可以通过市场供给，但并不能使得供给与需求达到最有效率的平衡。

3.社会力量志愿供给失灵

一些介于政府与营利组织之间的社会团体、组织或个人，具有“公益人”的特点和行为倾向，他们自愿、自发地追求公共利益，慷慨解囊，利用募捐性资金提供图书馆公共服务，一定程度上对政府财政压力起到了一定的缓解作用，同时也弘扬了奉献爱心、团结互助的社会正能量，促进社会的和谐发展。显然，志愿供给的资金来源于社会捐献的民间资金，主要受制于经济的波动以及人们的慈善意识，所以公益性活动的持续性及实际的社会效益不一定能达到预期目标。另外，图书馆公共文化服务是专业性、科学性的服务活动，志愿供给的社会力量缺乏相应的资源和素质，相应地就会产生失灵现象。

（二）政府主导，各供给主体角色互补，形成伙伴

在图书馆公共文化服务供给主体多元化的情况下，政府始终是占主导地位的。政府供给、市场供给、社会力量供给各自失灵的现象说明了图书馆公共文化服务的供给主体间既要适当竞争，又要协同合作，他们需要建立一种多元的协调互补机制，发挥各自的优势：政府安排制度政策，统筹监管，保证全民基本公共文化服务的正常持续稳定供给；市场弥补政府服务的相对迟缓，提供高效率的优质深层次个性化特殊公共服务；关爱弱势群体的社会力量、公益性组织对经济落后地区、农村、社区等开展慈善事业，照顾政府与市场无法顾及到的角落。

政府、市场和社会力量志愿者三方主体在政府的主导下，可以相互补充，相互合作，形成伙伴关系，具体形式有：（1）政府主要出资，企业承包经营，社会力量志愿者参与，即“公办商民助”；（2）企业投资，政府政策引导监督，社会力量志愿捐资出力，即“商办公民助”；（3）社会力量志愿主办，政府进行制度安排，业务指导及资金补助，企业赞助，即“民办公商助”；（4）三方联合，举办公共图书馆，实行股份制，各有分工，即“公商民联办”。

（三）各主体权责清晰，共同促进图书馆公共文化服务高质量发展

在新时代背景下，图书馆公共文化服务高质量发展主要表现为：城乡区域差距减小，服务布局趋于均衡；服务效能提升，低端供给与无效供给减少；提升文化消费，拉动内需，促进经济增长。［6］

构建现代化的图书馆公共文化服务体系,政府、市场、社会力量志愿者这三方主体缺一不可。政府是责任主体，负责制定相关的政策法规，统筹安排，引入市场机制，指导社会力量志愿服务工作流程，使之规划化、科学化与制度化，进一步增强图书馆公共文化服务体系的活力与动力，从而全面促进公共文化服务的高质量发展，社会文明程度稳步提升。

四、结语

我国社会主义现代化建设已经前进到了一个承前启后、继往开来的新阶段，人民物质生活水平大幅提高，全面进入了小康社会。在精神文化层面，国家提出要在“十四五”规划期间把我国建设成为文化强国，［7］图书馆公共文化服务在整个公共文化服务体系中占据着举足轻重的地位。根据经济学公共产品理论分析，图书馆公共文化服务属于准公共产品的范畴，政府是最主要的供给主体，但是政府也有失灵的情况，因而要引入市场机制，联合社会力量志愿者，三方主体联动互补，共同促进图书馆公共文化服务的高质量稳定发展。