以“区块链+电子公文”实现电子文件单套归档和电子档案单套管理研究

冯群敬

摘要：随着全球现代信息技术的快速发展，以及全国“互联网+政务服务”工作的全面部署推进，越来越多的政务办公场景中产生大量电子文件，探索电子文件单套归档成为新时代发展的必然趋势。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中提出了电子档案单套制管理先行先试的相关要求，即“在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点”。本文结合南京市建邺区实施的国家单套制试点项目，谈谈利用区块链技术实现电子文件单套归档和电子档案单套管理的实现路径。

关键词：区块链+电子公文;归档;管理;

一、何为电子文件单套制归档

按照文件生命周期理论，可以广义地分为两大阶段：形成阶段、归档阶段。

在文件形成阶段：文件在生成、处理、流转过程中会出现：纯纸质流转、纯电子流转、纸质和电子同步流转、电子流转和签发环节打印纸质领导签字后再扫描以电子形式进入系统继续流转等情形。“轨”指的是文件形成时有几种载体，如果只有一种载体（纸质或电子）则称为“单轨”运行，如果有电子和纸质两种载体则称为“双轨”运行。

在文件归档阶段：在文件归档时，主要有：只归档纸质文件、只归档电子文件、纸质和电子同时归档三种情况。“套”指的是在文件归档时有几种载体，如果只有一种载体（纸质或电子）则称为“单套”归档，如果有电子和纸质两种载体则称为“双套”归档。归档后文件就变成了档案。

在档案“存量数字化、增量电子化”的信息化战略背景下，目前在文件归档时均采用“双套”归档方式：即在归档档案时需要同时归档纸质和电子两种载体。

虽然有些地方早已经实现在文件形成时的电子载体“单轨”运行，但是在归档时专门打印出纸质载体与电子载体同步归档。此种做法造成资源重复浪费、增加管理成本、增加档案管理人员的工作量，人力、物力和财力都造成了极大浪费，有违实现信息化提高工作效率和降低工作成本的初衷。

所谓电子文件单套制归档，即文件在形成时以电子形式“单轨”运行，在归档时只归档电子载体文件不归档纸质载体文件。

“单套制”的管理模式能极大的节省空间和资源，可以充分、高效利用人力、物力、财力，也为实现真正的无纸化办公奠定了基础，践行习近平新时代中国特色社会主义思想的绿色发展观。

2021年1月1日实施的《中华人民共和国档案法》：“第三十七条 电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”明确了电子档案的法律地位，为单套制管理的电子档案作为凭证使用扫清了法律障碍。

二、区块链技术概述

区块链技术是利用块链式数据结构来验证和存储数据、利用分布式节点共识算法来生成和更新数据、利用密码学的方式保证数据传输和访问的安全、利用自动化运行的智能合约来编程和操作数据的一种全新的分布式基础架构和计算范式。

从区块链的组织结构和运行原理来看，可以狭义地将区块链视为一种以区块为单位的、按照时间顺序前后相连的单向链式数据结构，通过共识机制、密码学组件和系统容错等技术保证分布式网络中节点共享数据的一致性和安全性。从应用角度来看，区块链是一种集成了密码学算法、分布式網络、共识机制、博弈论等技术的复合分布式网络技术，利用链式区块结构存储数据，利用共识机制实现数据的更新和共享，利用密码学技术保证数据的安全性，利用自动化脚本代码实现可编程性和自治性，利用经济学激励机制激发节点自主维护系统稳定，构成了一种全新的、自治的分布式系统。

区块链具有以下几个特点：

1、在技术层面上，区块链具有“去中心化”、无需信任、透明开放等特征。

2、在数据层面上，区块链能够通过共识机制保持各节点数据一致，防止数据被篡改，并能够实现数据应用全过程的记录和追溯。

3、在业务层面上，区块链能够自动执行智能合约，通过合理设计优化业务流程、创新应用模式。

在此基础上，最终实现区块链上的数据难以纂改、全程可追溯、开放共享等特征，与电子文件单套制归档对真实性、完整性、安全性、可用性、全生命周期管理、开发利用等方面的要求不谋而合。

三、建邺区“电子文件单套归档和电子档案单套管理”建设实践

长期以来，职能部门对双套制的依赖心理主要来自于对电子文件的不了解、不信任以及对电子签名、电子印章的法律效力存在质疑等诸多因素，其中，最大的难点在于由于电子文件信息本身的不稳定性、可操作性及信息内容与形式之间的可分离性等特性，对如何长期安全地保管电子档案缺乏行之有效的应对办法及管理经验。

而随着区块链技术的不断成熟，在公共服务、金融经济等领域的应用不断深入，人们对区块链技术的认识逐渐清晰。在区块链中，数字签名、时间戳、数字摘要等技术得以集成运用，采用分布式数据存储方式，每个节点都保存同样的数据块并参与数据验证和维护，通过共识机制构建了去中心化的信任机制。而且，在区块链环境下，电子文件和电子档案的元数据与源文件特征信息均可捆绑封存在区块中，实时记录，在电子文件形成、流转、归档、长期保存和利用过程中产生的行为都会留痕，实现电子文件全生命周期的可追踪、可监管，以上特性大大提高了电子文件和电子档案信息的真实性、完整性、安全性和可用性，有利于实现电子档案信息的长期保存和利用。

建邺区信息中心在前期“全国示范数字档案室”和“全国示范数字档案馆”建设的基础上，利用区块链技术与协同办公系统、数字档案管理系统有机结合，探索形成电子公文以电子形式归档和管理的有效路径，实现了电子文件单套归档和电子档案单套管理目标。

1、打造协同办公系统单套制环境

建邺区系统办公系统采用集中建设模式，区委区政府统领，区委办区政府办负责业务需求，信息中心负责项目建设，承担全区党委政府部门和园区街道的公文和通知的收发交换业务。

电子公文形成办理阶段的业务流转集中在协同办公系统中完成。通常发文要经过拟稿、核稿、签发和盖章等环节，形成正本、正本转换件、拟稿纸、定稿文件和痕迹文档五个组件;而收文要经过登记、拟办、批示、办理和办结等环节，形成正本、正本转换件和传阅单三个组件。为了保证电子公文达到“四性”要求，首先在形成的源头就要保证元数据采集的全面性，电子文件组件的完整性与电子文件的安全性。

为了满足电子公文单套归档的要求，在原有的协同办公系统的基础上，对电子公文发文流程和收文流程进行改造，重点加强电子公文生成全过程的“四性”保障，实现元数据采集、文件安全检查、关键元数据和文件信息上区块链存证、与数字档案管理系统的接口完善等功能。

2、打造数字档案室管理系统单套制环境

建邺区数字档案室管理系统采用集中建设模式，区委区政府统领，区档案局（馆）负责业务需求，信息中心负责项目建设，承担全区62家档案室的档案整理编目、归档、保管利用和移交等业务。为了保证电子档案达到“四性”要求，从电子公文流转至档案管理系统、整理编目到归档再到长期保管、移交的全过程都要保证元数据采集的全面性，电子文件组件的完整性与电子文件的安全性。

为了满足电子档案单套管理的要求，在原有数字檔案管理系统的基础上，按照核心业务流程“电子公文归档管理阶段、电子档案移交接收阶段”要求，对与协同办公系统的接口进行改造，重点加强电子公文归档阶段和电子档案移交接收阶段的“四性”检测，实现关键阶段档案管理数据上区块链存证，以及链上链下档案数据的比对审计。

将协同办公系统与数字档案管理系统对接，利用数字签名、电子签章和区块链技术，在文件办理完毕后即时向档案室的电子档案管理系统提交需归档的电子文件数据。确保在电子文件形成、流转、归档、长期保存和利用的整个生命周期中都不会出现非电子形式的文件载体。

3、应用区块链技术在电子文件全程管理中保障“四性”

区块链是分布式数据存储、点对点传输、共识机制、智能合约、加密算法等多种计算机技术融合的新型应用模式。在“区块链+电子文件“的应用场景中，通过搭建区块链底层设施，紧紧围绕电子公文生成、归档、管理全生命周期嵌入智能合约，自动执行电子公文元数据及组件的采集、校验及上链动作，加强电子公文和电子档案“四性”检测，确保上链数据真实、完整、安全和可用，为实现单套制管理奠定基础。

为了更好发挥区块链特性，实现电子公文单套归档和电子档案单套管理的目标，建邺区在搭建区块链过程中，着重把握以下三个要点：

一是区块链类型的选择。区块链按准入机制来分，可以分成三种类型：公有链、私有链和联盟链。公有链公开透明，世界上任何个体或者团体都可以加入公有链，在公有链发起交易，合法的交易均能够获得该区块链的有效确认，但共识的效率较低。每个人都可以接入公有链，公有链的每个节点都是平等的，去中心化程度最强，比特币区块链就是公有链的典型代表。私有链有点像一个属于个人或者公司的私有账本，只对个人企业内部开放，效率会比公有链高很多，但过于封闭，去中心化程度最弱。联盟链半公开，是某个群体或组织内部使用的区块链，需要预先指定几个节点为记账人，每个区块的生成由所有预选记账人共同决定。而且联盟链的数据由联盟内部成员共同维护，只对组织内部成员开放，去中心化程度适中。鉴于档案管理的特殊性，笔者认为，建邺区单套制管理使用的区块链宜采用联盟链进行建设。

二是电子文件上链方式的确定。一般来说，电子文件上链方式具体有两种：一种是电子文件封装上链，即将电子文件全部组件和电子文件元数据以封装签名的形式上链存储。其优点是安全性高，电子文件各组件及元数据全部上链，确保了电子文件本身的无法纂改及过程可追溯，适用于电子档案单套制管理的要求，其缺点是对于存储空间要求较高;另一种是电子文件组件不上链，电子文件组件的哈希值上链。即计算出每份电子文件的哈希值，将哈希值传输至链上，电子文件组件在链下可信保存的管理模式。哈希值是每份电子文件的身份证，不同的文件得到的哈希值均不相同。将哈希值存储于链上，链下同时多节点存储电子文件组件，即使链下某份电子文件被篡改，只需将链上的与链下的哈希值比对，即可判定哪份电子文件为真。该上链方式对链上存储的空间要求较小，安全性较前一种略低。建邺区经过综合分析，统筹考虑了效率和安全，选择电子文件哈希值上链的方式建设。

三是电子文件上链节点的选定。为确保电子文件的真实性、完整性、可用性、安全性并结合“前端控制”理论，区块链技术应从文件的起草、签发开始，到文件的整理、归档、保存、移交的全过程均进行“四性”保障，电子文件生命周期的各重要节点都均上链存证。首先，在电子公文生成阶段，系统应按照《DA/T46-2009 文书类电子文件元数据方案》的相关要求实时捕获元数据，并将包含电子文件组件哈希值和元数据的信息包上链存证，电子文件组件同步存入可信存储中;其次，在电子公文归档阶段，应将符合《DA/T48-2009 基于XML的电子文件封装规范》包含有组件、元数据信息的电子档案封装包哈希值再次上链存证，电子档案封装包同步存入可信存储之中。在电子文件的全生命周期的各个环节的业务操作行为都应上链存证，并可通过区块链对电子文件进行溯源。

四、结束语

电子文件单套制归档及电子档案单套制管理是时代催生的产物和发展的必然结果，建邺区在本次试点过程中牢牢守住档案安全防线，认真研究区块链技术，做好电子公文源头管理、前端控制，完善电子公文在线归档管理流程，做好电子档案“四性”保障，运用先进的信息技术确保电子档案的真实可信、长期可用，实现了贯穿电子公文生命周期全过程的“单轨”运行和“单套”管理，是在“无纸化”办公条件下电子文件在线归档的一种创新模式，也是新技术赋能传统业务的一次突破，具有较强的示范意义。目前，该试点项目得到由国家档案局、国务院电子政务办公室、国家电子文件管理部际联席会议办公室组织的验收专家组的一致好评，并顺利通过了电子文件单套归档和电子档案单套管理试点工作验收。

参考文献：

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