我国高等职业教育历史演进与政策影响分析

陈玲

（广东交通职业技术学院，广东 广州 510650）

高等职业教育是植根于中国本土的概念，是我国经济发展、技术进步和高等教育大众化的产物，学界普遍认为，1980 年代初期各地短期职业大学兴起，是我国高职教育的开端。经过梳理不难发现，我国高职教育发展的每个阶段，受政策影响较大，可以说政策导向是推动我国高等职业教育发展的重要因素之一。由此，对我国高职教育的历史政策演进进行分析，有助于为未来发展提供参考与借鉴。

1 初步发展阶段（1980—1994年）

改革开放带动各项事业蓬勃发展，特别是在一些发达地区，随着经济社会快速发展和产业结构的不断优化调整，迫切需要大批的高技能人才，无锡市最早提出了创办地方职业大学的设想，随后国家教委于1980 年批准金陵职业大学等13 所职业大学建立。首批13 所地方性短期职业大学的建立，一般认为是我国高等职业教育开始的标志。

1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确要求，积极发展高等职业技术学院，优先对口招收中等职业技术学院毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学。逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。[1]随后，为了落实这一政策，原国家教委发文批准了三所普通中专学校试点 “五年制技术专科”，这一探索，为中职教育和高职教育的衔接奠定了基础，更有利于培养出社会需要的人才。

1991 年10 月17 日颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（国发〔1991〕 55号），再次强调在90年代要逐步做到：“使大多数新增劳动力基本上能够受到适应从业岗位得要的最基本的职业技术训练，在一些专业性技术性要求较高的劳动岗位，就业者能够较普遍地受到系统的严格的职业技术教育，初步建立起有中国特色的，从低级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架”。[2]大致明确了职业教育培养目标，也强调职业教育结构和人才结构的合理性。在国家宏观政策重视和推动下，我国的高等职业教育获得了初步发展。同年，原国家教委批准试办邢台高等职业技术学校，标志着一股新生力量加入高职教育大军。

1994 年，全国教育工作会议提出了按照“三改一补” 的思路来发展高职教育。[3]所谓 “三改一补”，指通过调整三类学校，即部分高等专科学校、短期职业大学和独立设置成人高等学校的人才培养目标，改革其办学模式和人才培养模式，来积极推动高等职业教育发展；在仍不能满足经济社会发展需要时，少数办学条件好、办学质量高的重点中专可在经过审批后举办高等职业教育班或改制，这种办学方式作为补充。[4]这一举措进一步明确了实施高等职业教育的主体，整合了当时的高等教育资源，是我国高等职业教育发展进程中的一次战略调整，也是高职教育界对高职教育认识更加深入的体现。

在国家政策推动下，高等职业教育获得初步发展，短期性地方职业大学、高等职业技术学校和五年制高职等多种形式的高职教育陆续出现。这一阶段的主要任务是解决高职教育 “从无到有” 的问题，对于什么是高等职业教育、高等职业教育应达到什么样的规模、应该如何科学发展等深层次问题，认识层面尚处于比较模糊的状态。高职教育的诞生本就是为了缓解地方经济对高技能人才的需求，所以这一时期的高职专业设置已经明确是 “立足地方、服务地方”，为地市经济社会发展培养人才，设置的都是当地经济急需的专业。这一阶段关注的重点是如何设置专业，尚未涉及专业结构调整层面。专业设置基本呈现如下几个特点：依托现有教育教学资源，强调职业性、地方性和针对性。

2 快速发展阶段（1995—2003年）

经过初步发展，随着高职教育办学主题多样、办学形式丰富，关于 “高职高专是办学层次还是办学类型” 的思考逐渐成为共同关注的话题。1996年公布实施的《中华人民共和国职业教育法》 明确规定，“职业教育学校分为初等、中等、高等职业学校教育”“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施”。[5]高等职业教育和高等职业学校的法律地位首次得以确立，明确了高等职业教育作为职业教育的一种类型存在，但关于 “高职高专是层次还是类型” 的争辩仍然存在。直到1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》中明确“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”[6]意味着高职高专学校属于高等学校的组成部分获得了法律认可，高等职业教育属于高等教育的组成部分也得以明确。到了1999年，高等职业教育既是职业教育，也是高等教育，即高职高专教育既是办学层次也是办学类型的认识基本稳定，解决了长期以来关于高等职业教育属性模糊的问题。

1997年原国家教委出台了《关于高等职业学校设置问题的几点意见》（教计〔1997〕 95 号），规范了高等职业学校设置条件，并对校长任职基本条件、审批权限和流程、招生专业数、师资实训资源条件、在校生人数、学校名称等提出了具体要求，使得高等职业教育发展逐步进入规范化、制度化，为快速发展奠定了基础。

从1998年开始，在国家的高度重视下，高等职业教育发展驶入 “快车道”。1998 年出台的《面向21 世纪教育振兴行动计划》 提出，积极发展高等职业教育，是提高国民科技文化素质、推迟就业以及发展国民经济的迫切要求。文件设计了四大举措推进高职教育发展，一是增加高职办学主体，提出除了“三改一补” 外，部分本科院校可以设立高等职业技术学院；二是扩大招生规模，要求2000年高等教育本专科在校生总数要达到660 万人，招生计划的增量主要用于地方发展高等职业教育；三是探索多种招生方法，要求中等职业学校毕业生中有一定比例（约3%） 可进入高等职业学校学习；普通高中毕业生除进入普通高等学校外，多数应接受多种形式的高等职业教育；四是下放权限，逐步将招生计划、入学考试、文凭发放等方面的责权放给省级人民政府和学校。1999年发布的《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》,要求将权力下放，如招生计划、招生考试由地方政府自行确定。同时明确提出了 “三改一补”“三多一改”(即多渠道、多规格、多模式和教学改革），两项方针进一步拓宽了高职教育的办学主体。1999 年1 月，教育部、国家计委印发的《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》更明确提出：“高等职业教育可由以下高等教育机构承担：短期职业大学、职业技术学院、具有高等学历教育资格的民办高校，普通高等专科学校，本科院校内设置的高等职业教育机构（二级学院），经教育部批准的极少数国家级重点中等专业学校，办学条件达到国家规定合格标准的成人高校。”[8]至此，职业大学、职业技术学院、高等专科学校、普通本科院校二级职业技术学院、部分重点中专、成人高等学校 “六路大军办高职”局面基本形成。

到了2000年，高职教育管理权限的改革步伐加快。教育部下发《关于申请国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业技术学校有关问题的通知》(教发〔2000〕 19 号)，将职业技术学院设立审批权限下放到各省人民政府，这在管理体制上是一个重大改革，充分调动了地方政府办学的积极性，同时也为高职教育促进区域经济发展创造了更好的条件。

至2003 年，高职（专科） 院校达到908 所，比1995年的438所，增加了2倍多；高职（专科）在校生平均规模提高到7143人，比1995年的3196人，增加了近2.4倍[8-9]。从1995到2003年，不管是院校数量还是在校生人数都快速增长，高职教育呈现出规模扩张、快速发展的态势。

这一时期，高等职业教育在国家政策推动下快速发展，“双重” 属性得以确立。同时，随着职业院校设立、管理、招生、考试等诸多权限的下放，各地可根据本地区经济发展状况，设立高职院校，统筹院校专业设置。在这一政策导向下，各地方高职院校专业设置的地域特点、市场需求特性进一步凸显。专业设置和结构调整必须切合地方经济社会发展实际的指导思想更加明确，突出地方性、职业性、服务区域经济发展逐步成为共识，并逐渐稳定。

3 内涵发展阶段（2004—2010年）

经过前一阶段的规模扩张式快速发展，高职教育暴露出了不少问题，如高等职业院校存在定位不准、沿用本科的教学模式、专业设置重复、人才培养质量不尽如人意等，同时经济社会发展阶段对高级技术人才需求大，人才短缺的现象依然突出。高职院校如何实现内涵发展，提升人才培养质量逐渐受到各方关注。

2004 年，教育部下发了《关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见)》，要求扭转高等职业院校过多强调学科性的倾向，扭转盲目攀高升格的倾向，特别强调 “以就业为导向，进一步完善高等职业教育人才培养工作水平评估制度”。经过1年试点，高职高专院校人才培养工作水平首轮评估在2004年全面铺开。评估以人才培养工作水平为切入点，促使高职院校重新认识高职教育质量的重要性，逐渐将关注力从规模扩张转移到内涵发展上来，回应新时期经济社会和教育发展对高等职业教育提出的要求。

2006 年,教育部、财政部下发了《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划,加快高等职业教育改革与发展的意见》，开始实施 “示范高职院校” 建设计划。国家示范性（骨干） 院校、重点专业的品牌影响力逐步凸显，专业内涵建设进一步加强，适应社会的能力明显提升，成为提升高职教育整体发展质量的领头羊，引领了高职教育发展，标志着我国高职教育逐步进入内涵发展的新阶段。

2007年，教育部、财政部联合下发的《关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》提出要 “加强内涵建设，提升我国高等教育的质量和整体实力”，首次明确提出 “内涵建设”一词。《教育部2010年工作要点》进一步凸显内涵建设的重要性，三次强调高职院校要注重 “内涵建设”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》进一步指出“要立足国情，把握教育发展的阶段性特征，尊重教育规律，夯实基础，优化结构，调整布局，提升内涵，促进教育全面协调可持续发展”。经过3 年的酝酿与积累，内涵建设成为国家发展高等教育的侧重点，高职院校也积极以内涵建设引领学校发展。

2010年，全国高等职业教育改革与发展工作会议再次强调，今后十年高职教育必须以提高质量为核心，实现内涵建设的历史性跨越。这为高职教育内涵发展明确了任务，意味着高职教育的发展重心应由规模扩张的外延式发展转向注重提高办学质量和人才培养成效内涵建设成为共识。

高职教育转入内涵发展阶段，是规模与质量关系的全新考量，是在数量与质量、规模与效益统筹发展的情况下，以质量提高、效益提升为主题的发展方式。由此推动由 “供给导向” 向“需求导向” 和 “发展导向” 转变。内涵发展是主要以内部资源作为内驱力的发展方式，专业建设作为高职院校内涵建设的核心地位逐步确立，专业结构调整作为高职教育结构优化的重要任务之一受到更多关注。2004年首版高职高专专业目录也在高职教育发展中应运而生，使得高职院校专业设置和专业结构调整日益规范化、制度化和科学化。尤其是2006年我国开始实施“国家示范性高等职业院校建设计划”，开展了重点专业群建设；提高了高职院校对经济社会发展的服务能力。[10]自此，专业群建设成为高职院校在实施教学改革中的热门话题，也引导着高职院校逐步探索以构建专业群的形式推进专业结构调整。

4 创新发展阶段（2011—2018年）

按照《教育部财政部关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划” 实施工作的通知》（教高〔2010〕 8号） 等文件要求，相继遴选出了100 所骨干高职院校，高职教育进入 “争优、扶优、树标杆” 的示范发展时期，随着技术革新和经济发展进入新常态，高职教育的创新发展逐渐成为常态。

2011 年，根据《教育部财政部关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》（教职成〔2011〕 11号），国家启动实施 “支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力” 项目，以提升服务产业能力为切入点，大力推进专业建设。这标志着专业建设质量逐渐成为检验高职院校办学质量的关键指标，专业建设在学校实现内涵式发展体系中居于核心地位。

2015年，教育部在《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》 中提出，要 “建设一批世界一流的高职院校”。“一流高职” 建设被作为教育战略提上议程，各地均把专业或专业群建设作为一流高职院校的建设重点。同年11月出台了《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018 年） 》（简称“ 行动计划”），为高职教育发展指明了方向，明确了发展目标，提出了具体任务。“行动计划” 的出台引导着高职院校从重点投资建设基础能力逐渐转向着重发展创新能力，高职教育站在创新发展的新起点上。

5 高质量发展阶段（2019年至今）

2019年，国务院发布《国家职业教育改革实施方案》（简称《职教二十条》），提出7大方面20项政策举措。对于职业教育发挥而言，重要的变化是赋身份，一是赋予职业教育身份，明确了职业教育是一种类型教育，与普通教育具有同等重要地位。二是赋予职业院校毕业生身份，要求提高职业校毕业生待遇和社会地位。同时宣布启动1+X证书制度试点、“特高计划”、百万扩招等一系列重大举措。随后，教育部、财政部联合发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，开启了高水平高职学校和专业建设的序幕，即“双高计划”。如果说“示范校” 主要强调工学结合人才培养模式，“骨干校” 重点在于完善校企合作体制机制，“优质校” 着力扶优扶强和率先突破，“双高计划” 则是扎根中国、放眼世界、面向未来，发展中国特色职业教育体系。

这一阶段出现的改革和变化有着深远的历史意义，如允许国家示范高职院校试办本科层次职业教育、组建水平互补与垂直互补并行的职教集团、落实生均财政拨款制度等变化有利于突破教育层次藩篱，有利于高职院校增强发展的内生动力，探索符合自身发展需要的办学之路。这既是经济发展、产业升级和技术进步的必然结果，也与国家政策的推动密不可分。

6 结语

我国高职教育发展历经了初步发展、快速发展、内涵发展、创新发展、高质量发展五个阶段，办学形式由多途径试点到逐步规范，办学性质从层次教育向类型教育转变，发展理念也从规模扩张到内涵发展转移，坚持校企合作、产教融合，为社会发展培养亟需的人才则是一以贯之的特色。未来，在高质量发展理念引导下，高职教育势必迎来新的发展契机，走出中国特色的职业教育发展之路。