公共资源交易市县一体化改革的困境与出路：以苏州市为例

吕丽芹 彭乐颖 范炜烽

[摘要]公共资源交易市县一体化改革，是建立高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的重要举措。苏州市“弱市强县”的特点突出，制度体系、组织架构、技术平台等层面的难题致使市县一体化改革受阻。深入分析苏州市公共资源交易改革的全过程，剖析改革过程中的三大难题：定位属性难以界定，多重身份亟须厘清；弱市强县问题突出，平台建设差异巨大；技术规则标准不一，数据整合面临难题。立足全国统一大市场建设的目标，推动公共资源交易市县一体化建设过程中的政策统一性、规则一致性和执行协同性。结合其他地区的改革经验，尝试提出优化路径：强化全市顶层设计，推动规则制度一体化；助推市县垂直管理，推进信息建设一体化；密切层级沟通协作，构建综合监管体系。

[关键词]公共资源交易；市县一体化；平台整合共享；全国统一大市场

2022年4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》1将“推动交易平台优化升级”作为市场设施高标准联通的重要内容，强调持续推动公共资源交易平台整合共享，明确各类公共资源交易纳入统一平台体系的标准与方式；积极破除公共资源交易领域的区域壁垒。

公共资源交易平台一体化的推进，对于加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场具有深刻意义，而市县一体化改革则成为其中的关键环节。然而，各地公共资源交易平台建设呈现多样化特征，平台整合也面临着缺乏统一立法[1]、监督乏力[2]、利益冲突[3]等问题，公共资源交易平台如何从碎片走向统一成为亟须解决的现实问题。

一、 文献回顾

1. 公共资源交易平台整合研究

公共资源交易平台整合共享肇始于改革实践领域，研究者主要针对平台整合出现的痛点、难点问题进行研究。研究发现，现行的市县两级公共资源交易平台模式存在众多问题：各地公共资源交易管理体制、职能定位不统一[4]，存在权钱交易的腐败行为[5]，管办分离、部门分割、资源分散[6]，利益冲突易发多发[7]等问题。公共资源交易平台整合成为亟待解决的问题，基于此，研究者提出整合内外监管机制[3]、构建权力监督制约闭环与问责机制[8]、实行管办分离模式、建立健全利益冲突防治制度[9]等对策建议。

针对公共资源交易管理体制存在的问题，现有文献多从地方经验总结角度进行阐述。部分研究者指出公共资源交易平台整合存在监管机构设置、平台运营机构设置、不同性质平台整合、市县一体化平台整合等问题[10]。有学者结合现实冲突与政策目标将公共资源交易整合模式分为监督功能导向模式、政策功能导向模式、监督功能导向模式与服务功能导向模式[11]。破解公共资源交易平台整合难题需要从推进公共资源交易法制化建设、完善监管体系[12]、健全管理体制[13]等方面入手。

国外对于公共资源交易领域的研究起步较早并开创了众多经典理論。关于公共资源的研究可以追溯到公共物品理论，从产权交易的角度对公共资源进行阐述，公共资源虽然与私有资源存在性质上的差异，但是公共资源可以在市场上进行交易，公共资源的产权交易可以提高公共资源的利用率[14]。国外有关研究较多使用“政府采购”“公共采购”“政府投资”等概念，因此国外有关研究主要集中在政府采购的范畴。

部分学者聚焦政府采购模式进行深入研究，政府采购是整个政府运转的核心，与政府部门的公共支出密切相关，一定程度上能够促进经济发展、减少贫富差距；此外，有研究者提出在传统政府采购中，政府部门主要是采用集中采购的方法确保公共资源支出的公平和效率。更有学者从经济学角度出发研究政府采购问题，认为政府应当制定严格的政府采购流程，通过公开招标来限制腐败，运用预算平衡理论来优化政府采购理论。

2. 公共资源交易管理体制改革研究

平台整合是对不同组织资源的重组和融合，部分研究者提出未来改革的空间将由组织精简和职能转变两条线索决定，而合并逻辑则成为改革的主要逻辑。平台整合过程的人员分流、目标缺位[15]、管理体制建设[16]是改革过程中必须关注的问题。

推动事业单位机构改革可从不同角度出发，如推行“政府局”“行政执行局”“公共事业单位”等公共机构改革模式，树立公共服务市场化的理念，推动机构编制管理法制化建设[17]，优化财政供养人员的结构与功能，同时拉大改革周期并加强政府职能分类分层次指导[18]。

国外相关领域研究聚焦政府采购腐败问题，对此研究者从政府内部管理、监督监管等角度提出对策建议，如强化内部监管进行预防、加强监管和使用第三方独立组织等方式可用来解决该问题[19-20]。

3. 研究述评

公共资源交易管理体制改革是机构改革的重要组成部分之一，同时也是学界的研究热点问题。在复杂的场域内，公共资源交易市县一体化改革如何推进、改革中面临的困境成为值得探究的重要问题。

组织整合有关研究大多集中在企业等私人部门领域，而公共组织整合问题的研究更多地集中在社会组织领域，聚焦政府部门组织改革的研究较少。国外关于公共资源交易管理领域的研究大多集中在政府采购范畴，学者们分别从经济学视角和行政学视角研究政府采购模式，研究重点集中在政府采购领域腐败问题的预防与治理，但是对于如何建设和完善公共资源交易平台、公共资源交易领域的改革创新缺乏系统性研究。

此外，关于公共资源交易平台整合的研究肇始于实践领域，呈现出偏“应用型”的特点，多数研究从宏观层面指出公共资源交易市场存在的问题和平台整合困境，案例研究相对较少。苏州作为“弱市强县”的典型代表，其市县一体化改革过程中的矛盾更为突出。基于此，本研究以苏州市公共资源交易市县一体化改革为典型案例，从制度、结构和技术三个层面探究公共资源市县一体化改革面临的难题及其破解策略。

二、 苏州市公共资源交易中心发展历程与现状

2015年，国办发63号〔2015〕文要求整合打造“升级版”的公共资源交易平台，县级层面不再新设公共资源交易平台，已设立的可整合成为市级平台分支机构。2019年，苏政办发〔2019〕89号文强调有序推进公共资源交易职能整合和平台整合。至今，江苏省县以上公共资源交易平台（含保留实体化运作的平台）由2015年初的148个减至73个1。

苏州市公共资源交易中心，为行政审批局下属的公益二类事业单位，机构规格相当于副处级。机构设置按照“一委一办一中心”模式设立，工作职责如图1所示。从2015—2019年，苏州市公共资源交易中心通过实体化整合、线上整合两个阶段推动统一平台整合建设。

横向上，成功整合市建设工程项目招投标、产权交易、政府采购等平台，市公共资源交易中心正式组建；纵向上，对县级分中心交易平台进行“物理整合”，张家港市、常熟市、太仓市等五个中心在原主牌上增挂分中心牌子。除苏州工业园区公共资源交易中心依旧保留原有管理體制、运行机制外，吴中区、相城区、姑苏区、高新区不再新设公共资源交易平台，所有公共资源交易项目基本进入市公共资源交易平台统一操作，中心组织架构如图2所示。

经历改革探索后，苏州市成功实现“三个统一”，包括统一信息发布、统一CA认证和统一专家使用。

第一，当前苏州市及各中心公共资源相关行业信息均在苏州市公共资源交易中心发布，包括建设工程、水利工程、政府采购等模块。信息的统一发布与汇集，在发挥平台聚合效应的同时为交易主体提供便利。

第二，苏州市公共资源交易多CA统一认证平台在规范梳理全国、全省数据的基础上，完善并发布执行全市统一的公共资源多CA互认数据规范，各分中心按照统一标准进行对接，为实现市域范围公共资源交易系统的互联互通破除了标准上的障碍。

第三，市级建立统一的综合评标评审专家库，市县两级公共资源交易平台统一使用省综合专家库。专家库由省公共资源交易中心统一建设，目前苏州市及下属各分中心工程建设、交通、水利等行业已全部使用省综合专家库进行评委抽取管理；政府采购评委统一使用省财政厅的专家抽取系统，实现评标评审专家资源共享共用，一库共享、一网抽取。

三、 苏州市公共资源交易市县一体化改革的困境探究

由于公共资源交易涉及面广、问题复杂，深层次矛盾较多，管理机制难以充分激发辖区内市场主体的活力，同时苏州市公共资源交易体量庞大，“弱市强县”的特点突出，问题集中表现为组建“市县一体化”的目标滞后与行动乏力，推进市县一体化建设过程中面临着众多困境。

1. 定位属性难以界定，多重身份亟须厘清

国家层面关注公共资源交易中心的平台功能，强调平台在场所、专家抽取、信息等层面的服务属性；江苏省级层面进一步从交易系统、信息载体、身份互认、行政监管共4个层面界定其职能定位。苏州市公共资源交易中心被界定为致力于为入场交易主体提供优质高效服务的平台。

然而，受工作任务复杂和改革前各机构性质的影响，当前中心兼具多重身份。一是平台和服务功能，负责住建、交通、水利工程建设等领域标前、标中、标后各个阶段的交易管理；二是交易功能，如政府采购、药品采购、土地矿产交易等内容，政府采购中心使中心兼具政府集中采购代理的角色，起到中介机构的协调作用；三是作为企业服务产权交易的功能。监管职能尚未明确、多重身份任务繁多，“小马拉大车”成为公共资源交易中心身份的真实写照，属性定位亟须明确。

2. “弱市强县”问题突出，平台建设差异巨大

苏州市公共资源交易中心平台整合关键是将分中心交易平台纳入市本级平台，整合过程中实现平台使用、服务细则和考核标准的一致性。苏州市强大的经济实力，离不开辖区内繁荣的区县支持，尤其是经济体量巨大的昆山、张家港等地。平台整合过程中，将分中心网络平台入口添加到市本级网站平台界面，具体的交易和管理仍留给县区辖区内公共资源交易中心完成，管理制度、平台建设、交易制度、人财物等尚未实现统一，形成“弱市强县”背景下的“散装”模式。

“弱市强县”背景下，县区中心领先苏州市本级中心的“倒挂现象”较为突出，制约了市县一体化的进程。一是平台建设“下优于上”，以建设工程电子化平台建设为例，吴江分中心平台开发时间领先市本级平台13年，地方财政对平台开发建设投入力度较大，系统建设较早、平台先进、运行稳定，整体上领先于市本级平台，统一平台的阻力较大；二是分级财政激励配置不足，市本级平台无法从人员编制层面形成有效激励，地方财政对于分中心的支持力度较大，因此分中心所在县级市的人财物等相对市本级更具优势。苏州市公共资源交易中心与分中心在平台建设、交易情况方面的差异如表1和图3所示。

3. 技术规则标准不一，数据整合面临难题

苏州市公共资源交易中心面临国土、财政、水利等强势上级部门，各交易系统的规则制度不统一，数据无法互联互通，交易系统、软件设备存在壁垒，交易场地、评标专家信息、投标单位诚信记录等信息无法共享。苏州市辖区内的公共资源交易中心的具体工作任务和相关的运行、交易和管理尚未形成一体化、规范性的操作细则和执行标准规范，不同层级的交易中心尚未实现交易中心业务的全面开展和系统处理。市域范围内公共资源交易规则和流程呈现差异化状态，各交易主体在不同县域、不同交易行业、不同平台上的信息无法共享，严重降低了区域内公共资源交易的组织运行和资源利用效率。

数据赋能和数字治理水平亟待提高，亟须推进数字赋能和数据赋权高效化、便利化管理模式的转型升级。信用信息共享平台、在线审批监管平台等数据共享不畅导致交易监管过程中出现漏洞，信息资源无法实现跨区域共享、评标专家信息存在壁垒造成评标“常委”专家、评标专家“朋友圈”等评标痛难点问题。各地交易系统流程、功能和操作要求等差异较大，部分设备软件不可跨区使用造成交易主体的不便和巨大的资源浪费，如苏州市公共资源交易中心每年的信息费消耗约千万元，每个分中心信息维护费用约为百万元，昆山分中心更是高达千万，信息建设投入上耗费大量人力物力成本。

四、 国内公共资源交易中心建设管理的经验启示

我国诸多地区在公共资源交易市县一体化改革方面进行了积极探索，针对共性问题和地方特色问题的众多经验值得借鉴。根据各地公共资源交易中心的管理体制安排，可将管理经验归纳为以下4种模式。

1. 综合管理与部门管理结合模式

该模式体现为“一委一办一中心”的管理体制，要求政府部门主要领导实行双重管理，有关业务职能部门负责人作为成员，共同成立公共资源交易综合管理委员会作为领导机构来发挥组织、协调、监管和决策作用；下设综合管理办公室对于具体的公共资源交易工作进行协调和监管；公共资源交易中心则在管理委员会及其办公室的监督指导下负责具体的交易业务操作。典型省市如广州市、长沙市、青海省、鄂尔多斯市、兰州市等。

2. 发改部门牵头行业部门管理模式

该模式一般体现为“市县垂直管理”的管理体制，在领导机制、管理制度、系统架构、规则体系等各层面达到市域范围内的统一；同时，发改部门牵头负责各部门、单位的联动，带动全市各部门协调推进。山东省淄博市为该模式的典型代表。

3. 政务服务与交易中心一体管理模式

该模式一般体现为“分中心双重管理”的管理体制，即人、财、物归所属地管理，业务接受市交易中心的垂直管理。在将公共资源交易与政务服务归为一体的同时，也运用政务新媒体持续推进政府采购电子化，循序渐进实现平台整合。广东省佛山市为该模式的典型代表。

4. 专门监管机构综合执法管理模式

该模式体现为“统一规则、集中监管”的管理体制，即平台系统、服务细则、考核标准做到市县一体，由公管局统一行使执法权，区县集中行业监管。基于“统一规则、集中监管”的管理体制，安徽省宣城市的公共资源交易行政管理体制改革取得较大成效。

以上国内先进经验表明，面临复杂的公共资源交易市场，体制机制、监管模式、制度体系是推动公共资源市县一体化的重要支撑。

第一，集中统一的体制机制是基本前提。明确公共资源交易平台的服务属性，确定公共资源交易平台符合全国统一大市場建设、优化营商环境的具体要求。公共资源交易平台整合包括管理制度和平台建设两个方面，一方面市县之间采用统一管理制度有助于统一服务、统一考核评价、统一规则，降低主体交易成本，有助于公共资源交易中心的管理；另一方面，统一平台整合有助于降低地方平台开放和维护成本，打破信息壁垒，实现数据的互通共享。

第二，全面综合的监管模式是重要保障。电子监管平台的建设，是打破区域壁垒、提升监管效率的有效手段。线上协同监管与监管机制创新双管齐下，通过市场监管、职能监管与纪检监管“三合一”的监管体制，建立和完善公共资源交易综合监管体系，逐步优化内外结合的协调监管机制。

第三，规范有序的制度体系是运行关键。不断完善交易制度、技术标准和数据规范。做好制度体系建设规划，制定相关的实施办法或细则，公共资源交易中心研究出台各领域交易规则、现场监督、信用管理、考核评价等制度规则。

五、 推进公共资源交易市县一体化改革的优化路径

为促进公共资源交易活动规范有序、交易市场健康有序运行，进一步提升公共资源交易中心的服务效能，破解交易碎片化带来的诸多难题，结合其他城市公共资源交易中心建设的经验，结合苏州市“弱市强县”的特点，提出以下优化路径。

1. 强化全市顶层设计，推动规则制度一体化

第一，明确中心定位属性是推动市县一体化改革的前提条件。一是明确平台的公共、公益属性，继而在改革方向和制度规划过程中，处理好服务与管理的关系，既要防止权力过于集中，又要防止管理不到位、中心地位低下的局面；二是市委市政府应根据法律法规制定市、县两级交易平台的整合预案，推动市县垂直管理改革。

第二，规范全市各行业管理制度。建立适用于全市范围内的公共资源交易制度，各类住房建设、水利、交通、财政、卫生、国土等各有关行业行政主管部门可以依据现有法律规定结合行业实际，制定交易流程、实施细则及交易目录等各项配套制度。

第三，加强内部管理制度建设。对于场内交易，中心应严格落实各项服务制度，消除各交易主体进场交易的后顾之忧；加强信息公开制度建设，中心应将交易信息、专家信息、主体信息、信用信息进行及时公示和统筹利用。

2. 助推市县垂直管理，推进信息建设一体化

第一，多途径推动市县垂直管理。机构设置上，联合上级业务主管部门成立相应的公共资源交易管理工作联席会议或改革工作专项小组，必要时可借助其他部门的力量，如通过纪检部门领衔推进、联合约谈等方式顺利完成改革。人员编制上，确保人员编制等条件充足到位，对工作人员加强教育、引导、培训，市级公共资源交易中心实现对县（市）交易中心的人员的统一管理、统一监督考核。资金分配上，加大苏州市对于统一交易平台的资金扶持，市级平台合理分配资金，将网上交易、场地统一管理等不同用途的资金进行规划，实现市县区域内平台统一维护。

第二，加快信息一体化建设。首先，建设开放数据和服务目录管理、数据服务管理等，整合各平台信息系统。其次，以软件建设为依托，整合开发适宜的软件系统，提升公共资源交易总中心系统平台的实力。最后，加强市级平台与县级分中心的交流，充分发挥“散装”优势，对于各区县已有的信息化平台，择优选择某个区县的平台建设亮点，取其长处用于市级平台的建设，综合打造适用于全市各区县的一体化平台。

3. 密切层级沟通协作，构建综合监管体系

第一，推动市级平台与县级分中心的交流，建立健全相应的工作机制，增强市级平台与县级分中心之间的工作密切度，增强工作互惠程度，提高组织认同度。健全苏州市公共资源交易中心与各分中心之间的工作协调配合机制，推进公共资源交易平台的信息资源共享，完善市县平台在工作、改革过程中的衔接、会商，由“弱连带”关系向“强连带”关系转变。

第二，明确集中监管与行业主管部门的职责边界。在既有的法律法规及各级政府出台的相关文件基础上，由各行业主管部门派出负责人，成立联席会议工作小组，从而形成权责明确、适应公共资源交易发展需要的监管体系。尝试构建智能监管、行业监管和行政监察“三位一体”的监管机制，通过对市本级平台的升级更新，由纪委部门牵头建设监管系统，各行业部门通过公共资源交易中心特定窗口进入，进行信息接收、处罚信息等操作，逐步建立覆盖公共资源交易中心和产权交易中心的数据共享交换机制。

公共资源交易平台一体化是建设全国统一大市场、促进交易平台优化升级的重要举措。助推交易平台一体化的过程中，制度体系、组织架构、技术平台等层面的阻碍也逐渐显现，具体表现为服务平台属性与复杂工作任务的冲突，“弱市强县”与市县一体化要求的冲突，“九龙治水”与联合监管的冲突。

立足全国统一大市场建设的目标，公共资源交易平台市县一体化建设过程中要有意识地提高政策统一性、规则一致性和执行协同性。强化全市顶层设计，推动规则制度一体化，明确公共资源交易平台的定位属性，提高政策的统一性；从机构设置、人员编制、资金分配等多维度助推市县垂直管理，推进信息建设一体化，提升执行的协同性；密切层级沟通协作，构建综合监管体系，保证规则的一致性。

参考文献：

[1] 王丛虎，吴鹏，马文娟.我国公共资源交易统一立法问题分析[J].国家行政学院学报，2017（3）：97-101.

[2] 卢小君，蔡小慎，魏晓峰，等.寻租视角下公共资源交易领域中的利益冲突防治[J].领导科学，2013（29）：10-11.

[3] 蔡小慎，牟春雪.基于利益相关者理论的公共资源交易领域利益冲突治理路径分析[J].理论探讨，2016（6）：149-154.

[4] 刘泽军.嘉兴市公共资源交易平台整合的路径与思考——以嘉兴市公共资源交易市县一体化改革为例[J].中国政府采购，2017（3）：50-54.

[5] 纪杰.公共资源交易防腐机制新探索——以重庆市J区为例[J].中国行政管理，2013（7）：123-126.

[6] 王丛虎.公共资源交易综合行政執法改革的合法性分析——以合肥市公共资源交易综合行政执法改革为例[J].中国行政管理，2015（5）：29-32.

[7] 蔡小慎，刘存亮.公共资源交易领域利益冲突及防治[J].学术界，2012（3）：47-54.

[8] 邱安民，廖晓明.论我国公共资源交易及其权力运行规范体系建构[J].求索，2013（5）：226-228.

[9] 卢小君，蔡小慎，魏晓峰，等.寻租视角下公共资源交易领域中的利益冲突防治[J].领导科学，2013（29）：10-11.

[10] 童起宏.关于公共资源交易平台整合模式的探讨[J].招标与投标，2017（10）：43-47.

[11] 王丛虎.公共资源交易平台整合的问题分析及模式选择——基于交易费用及组织理论的视角[J].公共管理与政策评论，2015，4（1）：77-86.

[12] 纪杰.公共资源交易平台新探索：基于重庆市JB区的个案研究[J].电子政务，2013（11）：63-68.

[13] 赵丛云.完善省级公共资源交易平台建设——以广东省为例进行分析[J].中国政府采购，2014（9）：75-78.

[14] Samuelson P A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistic，1954，36（4）：387-389.

[15] 朱光明.非营利机构与我国事业单位改革的目标选择[J].中国行政管理，2004（3）：25-27.

[16] 事业单位体制改革研究课题组.事业单位体制改革中需研究解决的几个原则性问题[J].管理世界，2003（1）：71-77.

[17] 李保峰，王秀霞.关于机构编制管理法制化建设的思考与建议[J].中国行政管理，2005（8）：28-31.

[18] 朱光磊，李利平.回顾与建议：政府机构改革三十年[J].北京行政学院学报，2009（1）：18-22.

[19] Neu D，EverettJ，Rahaman A S.Preventing corruption within government procurement：Constructing the disciplined and ethical subject[J].Critical Perspectives on Accounting，2015（28）：49-61.

[20] Jurich J.International Approaches to Conflicts of Interest in Public Procurement： A Comparative Review[J].European Procurement & Public Private Partnership Law，2012（4）：242-257.

基金项目：2021年江苏省研究生科研与实践创新计划项目“公共资源交易管理体制改革模式及其影响因素研究”（项目编号：KYCX21_0416）的阶段性成果；2020年度江苏省第五期“333高层次人才培养工程”科研资助项目（项目编号：BRA2020279）资助；本文系“苏州市公共资源交易行政管理体制改革研究”课题研究阶段性成果。

作者简介：吕丽芹（1998-），女，硕士研究生，南京理工大学公共事务学院，研究方向为基层治理与公共政策；彭乐颖（1996-），女，硕士研究生，南京审计大学金审学院管理学院助教，研究方向为基层治理；范炜烽（1975-），男，博士，南京理工大学公共事务学院教授、博士生导师，南京理工大学数字政府与基层治理研究中心主任，研究方向为数字政府与基层治理。

（收稿日期：2022-04-18  责任编辑：高 雅）