乡村振兴背景下城乡社区治理比较研究

文章编号：1673-9973（2022）01-0078-04

摘要：加强乡村振兴是新时代我国实现现代化的必经途径，乡村振兴需要加强乡村社区治理，实现乡村社区治理的现代化。城市社区治理模式日趋多样化，而乡村社区治理模式相对单一;城市社区服务内容较为齐全，而乡村社区服务供给相对不足。城乡社区治理在治理模式、社区服务内容、治理主体以及运行制度和机制等方面存在差异，未来促进乡村社区治理需要从完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与等方面来进行。

关键词：乡村社区;城市社区; 治理现代化

中图分类号：D669文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.014

A Comparative Study on Urban and Rural Community Governance in the

Context of Rural Revitalization

MA Quan-zhong

（School of Political Science and Law， Shaoguan University， Shaoguan 512005， China）

Abstract：Strengthening rural revitalization is the only way for China to realize modernization in the new era. Rural revitalization is required to strengthen rural community governance and realize the modernization of rural community governance. The governance mode of urban community is becoming more and more diversified， while the governance mode of rural community is relatively single; the content of urban community service is relatively complete， while the supply of rural community service is relatively insufficient. Urban and rural community governance has differences in governance mode， community service content， governance subject， and operation system and mechanism. In the future， promoting rural community governance should be carried out from the aspects of improving Party committee leadership， government responsibility， social coordination， and public participation.

Key words：rural communities; urban communities; governance modernization

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要加强“乡村振兴”，同时，习近平总书记在十九大报告中还提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。这是党中央对新时代农村建设和社会治理新的号召和判断，这是未来一个时期社会治理的重要方向。一方面，加强乡村振兴是新时代我国实现现代化的必经途径;在另一方面，乡村振兴需要加强乡村社区治理，实现乡村社区治理的现代化。与城市社区相比，当前乡村社区治理还存在着较多薄弱环节，因此，乡村社区治理可以以城市社区治理为目标，不断提升乡村社区治理水平。鉴于此，笔者基于比较的视角，结合韶关市城乡社区治理的部分案例，尝试分析城市和乡村社区治理的异同，探讨未来乡村社区治理改进的路径。

一、文献综述与研究框架

关于乡村社区治理，有学者提出应该根据中国实际，建立以基层党组织为督导，同时注重乡镇政府管理和村民自治功能的“四位一体管理模式”[1]。张成林从信息化角度论证信息化对乡村社区治理带来的影响，进而认为乡村社区逐渐从封闭型向开放型、控制型向合作型、生产型向生活型转变[2]。项继权认为，我国不同时期农村社区认同基础存在差异，在改革开放新的时期，应该通过加强农村公共服务，以此来重建农村社区共同体，重建农村社区及社会信任[3]。程又中等人认为，农村社区伴随着历史变迁在不断变化，新时期农村社区要从理念、组织结构、机制以及模式等方面进行改革[4]。在城市社区治理方面，史云贵认为我国社区治理出现的问题需要从构建区域党建新格局、完善机制、改革服务机制、重塑社区组织结构等方面入手[5]。刘娴静基于比较的视角，在分析西方城市社区治理模式经验问题之后，提出城市社区治理具体实施路径[6]。廖楚晖等人通过对一线城市社区养老的分析，认为一线城市社区居家养老要优化居家养老服务人员结构，促使资源来源多元化，相关决策要科学等[7]。方亚琴等人认为，社区治理公众参与低的解决办法是加强社区社会资本的培育，这种整合性思路能够促进社区居民参与社区治理[8]。陈剩勇等人认为，参与式治理能够为社会管理和社区治理提供一个可能路径，通过参与治理能够促进社区自组织发展和居民主体性成长[9]。从目前社区治理的相关研究看，学者们对城市社区治理和乡村社区治理的各个方面都有论述，但相对缺乏城乡社区治理比较研究的视角。鉴于此，笔者基于比较分析的研究視角，基于模式、社区服务供给、治理主体、制度与机制的分析框架来分析城乡社区治理的异同，在此基础上探讨未来乡村社区治理的路径。2022年2月第36卷第1期马全中：乡村振兴背景下城乡社区治理比较研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

社会治理2022年2月第36卷第1期马全中：乡村振兴背景下城乡社区治理比较研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

社会治理

二、城乡社区治理模式比较

（一）城市社区治理模式日趋多样化

基于社区治理中发挥作用的机制不同，目前社区治理模式大致可以分为“行政体”“自治体”“市场型”三类。其中行政体社区治理模式主要集中在传统小区以及一些单位的家属社区;自治体社区主要是指由业主进行自主管理的那些社区，既包括由业主大会或业委会自主聘请物业公司管理的社区，也包括那些由业委会自主管理的社区;市场型社区主要是指由物业公司管理的社区。在韶关市目前的社区中，占据比例较高的类型是市场型社区和行政型社区。在目前一些新型社区中，大都是由开发商举办的物业公司来管理新建的社区。市场型社区模式主要特点是，这类社区主要由市场主体物业公司来负责社区的管理，市场机制在社区治理中发挥主要作用。在调研中发现，韶关市物业公司提供的服务随着物业公司的不同而有所区别。一些比较大的物业公司管理相对规范，物业管理水平较高，而一些小的物业公司，物业管理则不是很规范，物业管理水平还需要提高。但总体上，市场型社区管理模式的物业服务已经达到一定的水平。在韶关市各个小区调研发现，物业公司管理的市场型社区所提供环境清洁、治安、环境保护、供水供电等物业服务都能达到一定的水平。行政主导型社区多是一些旧的未改造的街道或者单位家属院社区，这些社区主要由居委会或者单位来负责管理。在某种程度上，这些社区就是由基层政府或基层组织主导管理的社区。在韶关市，行政主导型社区也占据一定的比例。在以上两种模式之外，韶关市还存在一些少量的自治型社区，这类社区占据比例相对比较小。自治型社区主要是指由社区居民自主管理的社区。这类社区主要由市场型社区转化而来，转化原因主要是社区居民对物业公司的管理不满意，转而由业委会直接或者选聘物业公司来管理社区。总体而言，自治型社区居民维权意识比较高，社区居民总体素质较高。但自治型社区治理模式也存在一些问题，例如，社区自治容易出现失灵现象。

（二）乡村社区治理模式相对单一

与城市社区相比，乡村社区治理模式比较单一。就韶关市而言，乡村社区治理模式主要呈现出村民自治与行政主导相融合的特征。当前韶关乡村社区主要有两种类型：一种是以自然村落为居住地的社区;另一种以乡镇街道为聚居地的社区。就前者而言，以自然村落为聚居地的乡村社区管理主体主要是村委会或村民小组，这种管理方式主要特点是实行村民自治，即乡村社区治理主要由村委会或村民大会来进行;但在另一方面，这种以自然村落为社区的治理模式也体现出一定的行政主导特色。因为目前乡村社区存在空心化问题，乡村青壮居民大多外出务工，剩余居民多为老人、妇女和儿童，加之乡村居民原本存在着参与治理积极性不高的问题，所以，在乡村社区治理过程中，社区治理主要由乡村基层组织即村民委员会或村民小组来主导。村民委员会虽然是村民自治组织，但实际上村民委员会在一定程度上履行着基层政府的角色，由此，乡村社区治理还具有一定的行政主导色彩。对于以乡镇街道为聚居地的社区，这种社区治理模式也体现出一定的自治与行政主导相融合的色彩。但这种自治与行政相融合特点不同于纯粹的自然村社区。乡镇街道所在社区一般由乡镇所在的街道或村来进行管理，也实行村民自治;但是，乡镇街道社区居民多是由各个村落居民聚居而来，这些新居住到乡镇的居民并不能有效地参与到乡镇社区治理过程中来，由此导致社区治理水平受到影响。总体上，与城市社区相比，乡村社区治理模式相对单一。

三、社区服务内容比较

（一）城市社区服务内容较为齐全

无论是行政主导型社区，还是自治型或者是市场主导型社区，韶关城市社区提供的社区服务项目较为齐全。目前，韶关城市社区服务提供范围主要包括供水、供电、供气、环境卫生、社区环境绿化、治安保安服务、社区养老、综合治理等。在具体社区服务项目上，不同类型社区会有所不同，同一类型不同社区在提供服务上也会有所不同。例如，对于行政主导型社区而言，由于这部分小区多为老旧小区，这些小区在供气等生活设施方面不能像新建的小区那样供应天然气。同时由于這些老旧社区建筑年久失修及缺乏规划等原因，导致小部分社区偷盗等治安问题较为突出。虽然行政主导型社区也会提供治安服务，但由于建筑设施落后等原因，总体上社区治安服务效果还有改进空间。对于市场主导型社区而言，由于社区基础设施齐全，门禁设施完善，监控装置先进，社区有专职保安制度化的巡逻，社区治安服务效果较好;在绿化方面，市场主导型社区的绿化环境维护服务一般也提供得较好。自治型社区在社区服务提供方面总体上类似市场主导型社区。自治型社区服务提供的质量与社区自治的品质有关，如果社区自治质量较高，则社区服务提供质量就好，反之亦然。总体而言，城市社区在社区服务供给上具有范围相对广泛，供给质量较高的特点，能够有效满足城市社区居民的需要。

（二）乡村社区服务供给相对不足

相对于城市社区而言，乡村社区社区服务供给相对不足。乡村社区在供水、供气、环境卫生、社区绿化、治安服务等方面仍然存在不足。对于自然村落社区而言，部分社区还缺乏自来水服务;社区环境卫生还需要改善，部分社区缺乏污水处理设施，各种垃圾还没有分类处理;社区缺乏专职的治安保护人员。自然村落社区之所以出现社区服务供给困境，主要原因在于农村社区经济基础差，由于缺乏经济基础，导致社区服务无法提供;在另一方面，农村社区分布较为零散，人员不集中，人口流失严重等问题，都导致乡村社区服务供给不足。相比较于自然村落社区，乡镇街道社区在供水等社区服务上有所改善，但总体上，乡镇街道社区服务供给仍然相对不足。首先，乡镇街道社区在社区环境维护方面存在不足。乡镇街道社区环境卫生较差，建筑垃圾、生活垃圾等没有能够得到有效收集管理;垃圾桶数量和垃圾收集质量都存在一定问题;乡镇社区缺乏社区绿化，除在主干街道有一定程度是绿化以外，居民社区缺乏绿化。其次，乡镇街道社区在综合治理等方面还有提升的空间。例如，乡镇街道各个居住区还不能配备社区保安人员;各个居住区还不能实行封闭管理等。乡镇社区之所以会存在这些问题，主要原因之一是社区治理资金的缺乏，因为街道社区不能像城市社区那样通过收取物业管理费来筹措社区服务资源。

四、社区治理主体比较

（一）城市社区治理主体呈现多元化趋势

在城市社区，社区治理主体逐渐多元化。首先，在城市社区，加强党委领导是其比较突出的特点。以韶关市H城市社区为例，H小区属于行政主导型小区，基层党组织在社区治理中起到非常重要的作用;在一些市场主导型、社区自治型社区中，基层党组织和党员起到的作用也非常大。“社区吹哨，党员报到”机制在社区治理中发挥了非常重要的作用。其次，社区社会组织也在逐渐发挥作用。在行政主导型社区中，社区社会组织得到了培育，且在社区服务供给中也起到了重要作用;在自治型社区中，业委会以及社区自发组织的志愿者队伍对社区矛盾解决和扶贫济困起到了积极作用。最后，公众参与社区治理踊跃积极。在城市社区，有部分社区实行社区自治，即社区治理主要采取业委会治理的模式。在这种治理模式下，社区居民参与社区治理的热情比较高。值得提出的是，市场主导型社区有时也能够促进社区居民参与社区治理，甚至促使社区治理模式转向社区自治模式。例如，当物业公司提供的物业服务质量较差，社区居民对物业服务不满意时，能够促使社区居民重新选择物业公司;或者促使社区居民成立业主委员会，由业委会来管理社区。在一些社区中，由于物业公司提升物业收费，导致社区居民成立业主大会和业委会，由业委会管理社区或者由业委会聘请其他物业公司管理社区。总之，在城市社区治理中，逐渐形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社区治理格局，城市社区治理主体逐渐呈现多元化的趋势。

（二）乡村社区治理主体较为单一

乡村社区治理主体相对单一。在乡村社区，社区治理主体主要是基层党组织或者村委会。也就是说，党的领导在乡村社区治理中起到关键作用。但与此同时，乡村社区治理存在着治理主体单一化的问题。首先，乡村社区治理缺乏社会组织的参与。与城市社区相比，乡村社区社会组织数量较少，在乡村社区治理过程中，更缺乏相关社会组织的参与。在自然村落社区，社区社会组织几乎没有;在乡镇街道社区，社区社会组织也比较少。由于缺乏社会组织的参与，导致乡村社区治理效果受到影响。其次，乡村居民对参与乡村社区治理缺乏积极性。乡村居民首先缺乏参与社区治理的意识，相当部分居民认为这是基层政府的责任而漠不关心。即使在人口相对较多经济相对发达的乡镇街道社区，公众参与社区治理的积极性也普遍不高。为何乡村社区治理主体相对较少？其中既有经济方面的原因，也有社会方面的原因。相对而言，乡村经济比较落后导致乡村治理资源比较匮乏，这是导致乡村社区治理主体较少的重要原因，这些客观因素会对治理主体多元化产生消极影响。同时，当地居民参与意识薄弱，对社区治理重要性认识不够，也直接导致乡村居民参与社区治理的意愿不高。在当地居民对参与社区治理重要性认识不足的情况下，参与社区治理的主体主要是当地基层组织。

五、城乡社区治理制度与机制比较

（一）城市社区治理制度和机制相对比较健全

城市社区治理制度与运行机制相对完善健全。与城市社区治理模式相对应，城市社区运行机制呈现出多样化的特征。城市社区运行机制主要包括行政机制、市场机制和社会机制。根据不同机制在社区治理中的地位不同，社区治理模式可以分为不同类型。在韶关市，目前社区治理模式主导类型是市场主导型社区和行政主导型社区。换言之，城市社区治理运行机制主要包括行政机制和市场机制。同时，社会机制或者社会自治机制也起到一定的作用。由于城市社区存在不同的运行机制，不同机制之间存在一定的互补作用，因此，城市社区治理过程和治理效果相对较好。在另一方面，城市社区治理制度相对比较健全。城市社区管理制度主要包括两个类别：一类是地方政府及相关工作部门制定的与社区相关的管理制度。如《韶关市社区消防安全管理规定》《韶关市新建住宅物业社区公共服务用房配建管理规定》;另一类是各个社区自主制定的社区公约，例如，某小区居民自己制定的文明养犬公约、业主大会及业委会管理制度、社区管理公约等。无论是地方政府制定的社区管理制度，还是社区居民共同制定的居民公约，这些制度规定对城市社区发展起到重要的規范和促进作用。一般而言，地方政府制定的制度规范对乡村和城市社区都具有约束力，但在实际运行过程中，城市社区在执行这些制度方面力度会更大。

（二）乡村社区治理制度和机制相对较为欠缺

无论是自然村落型社区，还是乡镇街道型社区，乡村社区治理机制相对单一。在乡村社区发挥治理机制主要是村民自治机制和行政机制，但由于乡村人口流失严重，青壮劳力外出务工等原因导致乡村社区村民自治程度有限。以韶关市某乡村自然村落社区为例，该社区常住人口接近一百人，但大多是老人、儿童和妇女等留守人员，留守人员对自然村落社区治理参与意识不足，由此导致村民自治功能受到限制。总体来说，乡村社区治理机制主要是行政机制和自治机制在发挥作用，几乎没有市场机制的存在。在另一方面，乡村社区在制度建设上存在制度供给缺位和制度执行不力等问题。首先，乡村社区治理制度供给相对缺位。例如，前述提及的新建住宅社区公共服务用房规定主要针对的是城市社区，乡村社区则无此规定。虽然乡村社区也有一定的村规民约，但这些村规民约的执行力度还需要提升。即使是乡村街道社区，同样也存在着社区制度供给短缺的问题。与城市社区相比，乡村社区制度和机制建设存在明显短板，因此，乡村振兴视野下乡村社区治理的改善需要加强乡村社区制度和机制建设。

六、完善乡村社区治理模式的思考

如何在乡村振兴的背景下促使乡村社区治理的现代化，这是新时代乡村振兴的重要问题。当前，乡村社区治理总体思路要按照党中央要求的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的总要求来促进乡村社区治理现代化。

第一，乡村社区治理要注重强化党委领导和政府负责。加强党委领导特别是加强党委在社区治理中领导指挥和运筹协调各方力量的作用，这是乡村社区治理现代化的重要保证。各级党委要重视乡村社区治理，要认识到乡村社区治理现代化是乡村振兴的重要组成部分。为实现乡村社区治理现代化，各级党委要加强思想观念引导，促使党员群众自觉参与到社区治理中来。

第二，乡村社区治理现代化要注重社会协同和公众参与。乡村社区治理存在的主要问题之一是缺乏社会协同和公众参与。化解这种困境的主要方法包括：一要鼓励各种社会组织积极参与到乡村社区治理中来;二是鼓励乡村社区居民积极参与社区治理。就鼓励社会组织参与社会治理而言，目前需要政府出台支持社会组织参与农村社区治理的相关政策和优惠措施，为社会组织参与乡村社区治理提供制度平台和参与渠道。同时政府需要鼓励社区成立社区社会组织，为社会组织孵化创造条件。只有通过社区内部培养起社区社会组织，才能促进社区治理良性持续发展。为促进社区社会组织产生，可适当给予社区社会组织适合的优惠政策和鼓励措施，帮助这些社会组织发展壮大。在发展社区社会组织的同时，也要促进社区居民参与社区治理。要引导农村社区居民树立起参与社区治理的意识，使他们认识到参与的意义和价值，认识到参与社区治理是为了更好地维护他们生活的家园。只有社区居民真正认识到参与社区治理的价值和意义且养成习惯，才能真正实现公众参与社区治理，也才能实现社区治理主体的多元化。

第三，完善社区运行机制，加强乡村社区治理制度供给。与城市社区相比，乡村社区治理机制单一，制度比较缺乏，因此，乡村社区治理现代化需要加强制度供给。当前要加强乡村社区乡规民约的制定，通过制定和执行乡规民约来实现乡村社区治理的现代化。同时，乡村社区治理也要丰富社区治理机制。与城市社区治理相比，乡村社区治理缺乏市場机制的参与。目前在自然村社区引入市场机制比较困难，但是在人口相对比较集中的乡镇社区符合一定条件可以引入市场机制，把物业公司引入一些乡镇社区中来。通过市场化和专业化程度较高的物业公司来实现乡镇社区治理的改善。需要提出的是，在物业公司管理的社区，也要加强基层党政组织对社区治理的领导和指挥，这一方面能够规范物业公司的行为，同时也可以调节物业公司与社区居民的矛盾。

第四，丰富乡村社区服务的内容。相对于城市社区来说，乡村社区服务供给相对薄弱。促进乡村社区治理现代化需要从多个方面改善乡村社区的服务质量。例如，改善乡村社区环境卫生和垃圾处理水平，避免生活垃圾污染环境，同时做好垃圾分类工作;加强乡村社区道路建设等等。由于乡村自然村落社区居住比较分散，数量较多，因此当前可以把人口较多的大自然村落和乡镇街道社区作为社区服务改善的重点。通过改善这些社区供水、供电、供气、环境绿化、垃圾处理等社区服务供给水平，促使乡村社区治理现代化。

参考文献：

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[责任编辑、校对：杨栓保]

收稿日期：2021-12-01

基金项目：广东省哲学社会科学规划项目“技术治理理论视野下新时代社区治理运行机制研究：基于四种典型模式的经验分析”（GD20CZZ03）;广东省教育科学规划课题“‘四个走在全国前列’背景下广东省社区治理模式创新跟踪调查研究”（2019GXJK022）;韶关市哲学社会科学规划课题“韶关市城乡社区治理比较研究——基于乡村振兴的视角”（Z2018012）;韶关学院科研项目“‘主体—结构—过程’分析框架下社区治理模式比较与发展研究”（SZ2019SK05）

作者简介：马全中（1974-），男，河南信阳人，教授，博士，主要从事公共管理及合作治理研究。