基于水价改革的农村饮水安全工程长效运行机制研究

张军红 代春瑶 权凤

摘 要：以重庆市江津区为例，针对现行的农村饮水安全工程3种供水模式，提出了建立健全农村饮水安全工程长效运行机制的建议。城镇自来水管网向农村延伸供水和乡镇集中供水，需要财政补贴时可以参照其实际对农村居民供水量（水费总额）进行;单村供水工程“试点按全成本水价征收水费，财政资金补助农户基本用水量的差价”方式。在不增加农民负担的前提下，政府转变职能，通过购买服务，鼓励企业积极参与农村人饮工程管理，政府部门对效果进行考核，逐步培养农村饮水安全工程的造血能力、培养农村居民的节水意识，从而实现农村饮水安全的长效运行。

关键词：农村饮水安全工程;水价改革;长效运行机制

中图分类号 S277.7 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）03-0016-05

Abstract： This study taken Jiangjin District， Chongqing City as an example. Proposes a long-term operation mechanism for rural drinking water safety projects based on water price reforms， which was in connection with the three water supply modes of current rural drinking water safety projects. The specific recommendations were： The centralized water supply of townships and villages can be carried out according to the actual amount of water supplied to rural residents （total water charges） if financial subsidies is required. “Pilots water charges at full cost water prices， and financial funds subsidize farmers′ basic water consumption” was suggested for the single village water supply project. In this way， without increasing the burden on farmers， the government changes its functions， and encourages enterprises to actively participate in the management of rural human drinking projects through the purchase of services. Then the government departments evaluate the results， which could gradually cultivate the hematopoietic capacity of rural drinking water safety projects， and cultivate rural residents′ awareness of water conservation. Which is useful for long-term operation of rural drinking water safety.

Key words： Rural drinking water safety projects; Water price reform; Long-lasting operation mechanism

農村饮水安全工程是解决农村居民饮水安全，提升广大人民群众幸福指数的公共基础设施，是关系到我国广大农民的德政工程、民心工程，是落实“两不愁三保障”精准扶贫、推进社会主义新农村建设的重要举措[1]。近年来，在中央和地方政府的大力支持下，农村饮水安全工程建设取得了重大进展。但是由于农村饮水安全工程点多面广、相对分散、工程维护管理难度大、农民承受力低等因素，工程供水效益低下，缺乏自我造血能力。

维修养护经费不足，已成为制约农村饮水安全工程良性可持续运行的瓶颈。农村居民作为工程的主要服务对象，收入水平不高，水价承受能力低，工程维修养护资金很难从水费中全额提取。而农村饮水工程又是典型的民生工程，对农村居民正常生活影响巨大，一旦工程因维修经费缺乏造成无法及时维修，将导致工程不能正常供水，引起农村饮水不安全的民生问题[2]。因此，必须深入研究农村饮水安全工程长效运行机制，全面解决农村饮水安全问题，实现工程“建得好、用得久”，真正做到为人民谋福利。

1 农村饮水安全工程供水模式

当前我国农村饮水安全工程供水模式主要有以下3种类型：城镇自来水管网向农村延伸、乡镇集中供水和以中心村或自然村为单元的单村供水工程[3]。城镇自来水管网向农村延伸和乡镇集中供水由于用水户相对集中，规模效益明显，通常由专业自来水公司管理，延伸管网供水与城镇居民用水同网、同质、同价，水费收缴和管网维护均由自来水公司负责，实行市场化运行、企业化管理;也有部分各种规模的农村饮水工程由当地水利部门直接管理，管理机构通常由业务科室、乡镇水利站等管理;以中心村或自然村为单元的单村供水工程通常由村集体或当地用水协会管理。城镇自来水管网向农村延伸和乡镇集中供水运行管理相对成熟、规范，虽维修养护经费需求大，但保障效率高，经费落实情况较好。而单村供水工程规模小、共享率低，运行管理较为薄弱，虽养护需求相对较小，但因量大面广，维修养护成本高，维修养护经费保障率低，落实情况相对较差[4]。

2 农村饮水安全工程水费征收现状

2.1 农村饮水安全工程水费征收原则 农村饮水合理水价定义应包含以下主要内容：征收的水费能够维持供水企业的正常运行;有利于培养农村居民的节水意识;不增加农民负担。农村饮水安全工程是典型的准公益性工程，其水价制定以合理回收供水成本、满足后期运营维护为主[5]。成本水价是水价下限，无论是政府定价还是经营者自主定价，成本水价都是制定其价格的基础和依据。目前生活用水水价承受能力普遍采用水费支出占人均可支配收入的比例——水费支出系数来确定[6]。已有的研究发现当水费支出占可支配收入的比例在3%以下时，居民用水浪费严重;当比例为3%～5%时，居民开始注意节约用水;当比例达到5%～10%时，居民重视节约用水;当比例超过10%时，居民珍惜水资源，并寻求水的循环使用[7]。合理的水价能在一定程度上提高用水户的节水意识，从而提高用水效率，促进节约用水和水资源的优化配置，有利于水资源的合理利用和保护[8]。胡欢等研究认为水费占家庭年收入的 4%～6% 时，居民认为水价合理或者基本合理，水价基本能接受，愿意缴纳。当水价过高时，超出了居民的承受能力，会增加居民的生活负担，违背了农村饮水安全工程公益的性质[9]。

我国水价主要包括3个部分：资源水价、工程水价和环境水价[10，11]。农村供水工程水价主要考虑供水成本、费用，基本上不考虑利润。供水成本指供水生产过程中发生的原水费、水资源费、电费、材料费、资产折旧费、修理费、直接工资、水质检测费等，费用是指组织和管理供水生产经营所发生的销售费用、管理费用和财务费用。从农村供水工程水价构成可以看出，水资源状况、工程、社会、经济、政策等多种因素都会影响水价核定[12]。如果水价水平低于供水成本将导致水利设施维修养护经费不足，工程难以正常运行，同时不利于节约用水;而若提高水价，则会增加农民负担[13]。因此，建立科学合理的水价形成机制和管理体制，有利于促进水资源的优化配置，培养农村居民的节水意识[14]。

2.2 农村饮水安全工程水费征收实践 合理的水价是保障供水工程正常管护，实现农村饮水安全工程可持续发展的必要条件。孔珂等按照生存水量和生活水量构成的 2 级阶梯水价模式，对山东临清某农村水厂进行了实例测算，证明具有积极的实施价值[15]。陈伟等研究了宜昌市点军区实施两部制计价模式和季节性水价机制，对单村供水工程以村为单位，组建用水协会，实施用水协会管理模式，设立水费财政专户，统一收取水费，专人管理水费，初步实现了“以水养水”的目的[16]。基本水量是决定两部水价制度是否科学、合理的一项非常重要指标，基本水量定得太高，不利于促进节约用水;基本水量定得太低，又不利于引导用水户使用工程供水，同时也容易产生负面影响，张永宏等研究认为甘肃省清水县农村饮水安全工程受益区基本水量每户（ 按5人计） 每月为2m3，以此收取基本水费[17]。

张艳、晏俊波等研究认为：农村安全饮水工程作为一项准公益性质的工程，制定水价时既要考虑工程成本，也要考虑群众的承受能力，做到合理负担，保本微利，持续发展[18-20]。目前我国农村水费收入并不能弥补完全成本定价中的工程水价，但是大幅提升水价，将会使农民使用自来水的意愿降低，增加对浅层地下水的使用量。目前阶段，提高农村生活用水的价格并不合适，会造成对于作为公共物品的浅层地下水的使用量，因此为了保护资源环境，农村水价不应大幅提高，而应该考虑用水安全，以低水价鼓励农民使用自来水[21]。

3 重庆市江津区农村饮水安全工程基本情况

江津区位于重庆市西南部，面积3218km2，常住人口138.7万，地形南高北低，北部和中部以丘陵、低山为主，南部临近贵州以山区为主。根据2018年8月区政府修订的《江津区村镇集中式供水工程名录》，区水利局行业主管的村镇集中式供水工程有111处，总供水规模5.5万m3/日，供水人口46.4万人（其中千吨万人以下小型集中供水工程107处，供水人口38.8万人）;另外区城市管理局行业主管的镇级水厂24处，总供水规模为9.16万m3/天，通過农村饮水安全工程扩网解决农村人口30万人，基本实现了农村居民饮用水全覆盖。

由于江津区农村地域分布广且大部分是山区，居民居住分散，导致农村饮水安全工程建设面积广、地点分散、管护成本高、管网漏失率大、盈利性较低，难以吸引社会资金的投入，农村饮水安全工程运行维护成本高，依靠征收的水费很难维持工程的良性运行。为此，根据《重庆市村镇供水条例》，区财政每年安排一定的资金，由各镇街统筹安排用于农村饮水安全工程维护。然而由于农村饮水安全工程维护资金实际需求量较大，仅靠财政补贴仍无法弥补工程本身造血能力不足的困境，导致部分饮水工程设施设备、管网维修因缺乏资金保障而运行困难。调查发现：重庆市江津区存在管护问题的农村饮水安全工程43个。主要问题是：水费收取率低、维修管护资金不足、输供水管线长导致泵站部分电机线路老化、管网老化（部分）破损等无法及时维修。

江津区存在管护问题的43个农村供水工程（表1），其中27个由当地村（社区）委会负责管理，占比62.79%，16个由自来水公司（厂）管理，占比37.21%。根据年收缴水费总额统计，年收缴水费额度1万元及以下的12个，占比27.91%;年收缴水费额度介于1万～5万元之间的6个，占比13.95%;年收缴水费额度大于5万小于等于10万元的6个，占比13.95%;年收缴水费额度大于10万小于等于30万的10个，占比23.26%;年收缴水费额度30万元及以上的9个，占比20.93%。年收缴水费额度低于10万元的24个，占比55.81%，收缴的水费额的总计59.64万元，占比5.30%。

4 建立健全农村饮水安全工程长效运行机制

江津区农村饮水安全工程供水类型包括城镇自来水管网向农村延伸、乡镇集中供水和以中心村或自然村为单元的单村供水工程3种（表2）。城镇自来水管网向农村延伸供水与城镇居民用水同网、同质、同价，水费收缴和管网维护均由自来水公司负责，实行市场化运行、规模化效益明显，运行状况良好。乡镇集中供水大多由公司管理，具有一定的规模效益，基本能维持正常运行，少数存在维修经费短缺问题。以中心村或自然村为单元的单村供水工程通常大多由村委会管理，因量大面广，维修养护成本高，维修养护经费保障率低，维修养护不到位，存在较多问题。针对江津区农村饮水安全工程运行现状，为其构建长效运行机制提出如下建议。

4.1 明确职责，分类管理 农村饮水安全工程长效运行机制的构建包括政府、企业和用水户3方，政府投资兴建农村饮水安全工程的目的是保证农村居民的饮水安全，农村居民需要在可以承受的（价格）范围内用上安全的饮用水，企业参与运营的目的是为了盈利。在明确各方目的的基础上，为使农村饮水安全工程建成后能够长久的发挥效益，最佳的模式是政府采用购买服务的方式，由企业来管理（专业的人做专业的事），政府部门发挥监督、检查、指导的作用，农村居民在享受便利的同时逐渐转变观念，接受水是商品的属性，参与供水设施的维护并节约用水。

针对江津区农村饮水安全工程不同供水类型运行现状，在管理模式上应分别对待，城镇自来水管网向农村延伸供水工程由城镇自来水公司统一运行管理，相对比较专业，运行情况也较好，因此政府可以鼓励城镇自来水公司在条件允许的情况下继续向周边农村延伸供水管线，根据向农村延伸供水管线铺设长度、供水人口、供水水量等因素，政府给予补贴。乡镇集中供水也存在一定的盈利空间，目前也大都由企业负责运行管理，基本能够实现正常运转，这种模式也需要政府财政补贴。以中心村或自然村为单元的单村供水工程，大多由村委会管理，水费收缴率低，总额度少，无法满足工程良好运行，存在较多问题，需要通过财政补贴的方式引导企业参与管理，并逐步向专业化管理转变。

4.2 创新以水价改革为核心的供水管理模式 为使农村饮水安全工程能够保持长效运行，正常发挥民生工程利民惠民的作用，多地均出台政策对农村饮水安全工程给予资金补助，江津区拟计划每年投入1000万用于农村饮水安全工程管护。但是如何把财政资金用到刀刃上，确保农村饮水安全工程长效运行，还需要不断的创新实践。如果采用以往的做法，财政资金划归地方水利部门或镇街，供水单位（水厂或村委会）根据实际情况申请管护资金，对资金审核单位来说工作量相当繁重，对调动供水单位、用水户的积极性方面并不明显，供水单位觉得是在替政府做事，财政补贴的理所应当，用水户仍然置身事外，觉得农村人饮工程就是政府的事，他们只管用水。为此，结合江津区的实际情况，建议创新以水价改革为核心的供水管理模式，具体措施如下（表3 ）。

根据不同的供水模式，对于目前能保持正常运行的城镇自来水管网向农村延伸供水和乡镇集中供水，在维持正常运行的基础上鼓励其加强自身专业化建设，对于与政府存在建管协议的（如政府出资建设向农村延伸的管网，建好交给企业管理，要求其保证农村供水一定时期），按协议执行，没有协议的，为鼓励企业积极参与农村饮水安全工程建设，根据其向农村供水的实际供水量和实收水费的额度，按其实收水费额度给予企业一定补偿，前提是政府主管部门对供水企业设置达标条件，要求其水质、管理等达标后申请补偿。

对于单村供水工程，其规模小、共享率低，水费征收较为困难，仅靠水费征收难以维持自身的正常运行，并且数量比较多，是农村饮水安全工程中最为薄弱的环节。为破解单村供水工程运行难题，多地均进行了积极探索，基本方式是由地方财政补贴运行管护经费不足部分，使其能够保持正常运转。然而一味的财政输血并非解决单村供水工程长效运行的根本措施，只有在输血的同时培养工程自身的造血能力，才能从根本上解决管理不专业、管护不到位等一些列问题。针对江津区单村供水工程，建议“试点按全成本水价征收水费，财政资金补助农户基本用水量的差价”的方式，逐步培养单村供水工程的造血能力。例如可以以现行年征收水费总额低于5万元存在管护问题的供水工程为试点，区发改委、水利局等相关部门牵头测算各农村供水工程的全成本水价（包括生产成本、运行成本等），同时核算农村居民的人均基本用水量，在基本用水量范围内，供水单位按照“优惠水价”征收居民水费，差价部分由财政补贴，超出基本用水量的水价，由供水单位按照全成本水价收取水费。例如，某供水工程全成本水价为4元/t，核算的居民基本用水量为2t/人/月，现行实际水费收缴标准为2元/t。在基本用水量范围内，供水单位向居民按照2元/t的优惠水价征收，与全成本水价4元/t的2元差价，由财政按月（季度）补贴企业（同时要求供水企业水质、管理等达标后发放水费补贴）;居民用水量超出基本用水量的，供水企业按照全成本水价4元/t的标准向用水户收取，财政不补贴。

5 结论与建议

农村饮水安全工程作为准公益性项目，本身盈利能力较弱或根本无法盈利，运行中存在问题的根本原因是资金不足，在资金充足的情况下就可以邀请专业的公司、专业技术人员进行管护，政府职能部门制定标准进行监管，从而实现工程的长效运行。目前，多地均出台了政策，由地方财政对农村饮水安全工程管护进行补贴，但是并不是简单的财政出点钱就能把问题解决的，财政在输血的同时应注重培养农村人饮工程的造血能力。本文以重庆市江津区为例，针对现存的农村饮水安全工程3种供水模式，建议财政补贴的时候均围绕水价改革进行。城镇自来水管网向农村延伸供水和乡镇集中供水，需要对其补贴时可以参照其实际对农村供水的量（实际征收农村用水户水费总额）进行。这样既可以鼓励供水企业继续推行向农村扩网，提供专业化的管理服务，也可以按实际对农村供水的贡献（实际用水量）进行补贴，将原來繁琐的审批管理流程简化为可定量的政府购买服务。

而对于单村供水工程，建议“试点按全成本水价征收水费，财政资金补助农户基本用水量的差价”的方式，逐步培养单村供水工程的造血能力。上述方式具有如下优点：（1）不增加农民负担，基本用水量在现行基础上不加价。（2）培养农民的节水意识，财政只补贴基本用水量范围内的水价，超出部分按照全成本水价增收，培养农村居民的节水意识。（3）利于企业参与农村饮水安全工程管理，提高管理的专业化水平，提高供水企业征收水费的积极性，一是在基本水价范围内，收的水费多，财政补的资金就多，超出基本用水量范围内，又可以全成本水价增收，企业有利可图。（4）给农村居民的用水补贴由暗补变明补，补助的水费看得见摸得着。财政资金直接用于农村饮水安全工程维修养护，农民觉得工程是国家出钱维修，维修费用不够透明，因此缺乏主人公意识;直接补贴农村居民用水水费，让农村居民知晓每用1吨水，国家都要补助一部分钱，利于培养农村居民的主人公意识，利于农村人饮工程设施的保护。

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（责编：王慧晴）

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